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La recentissima sentenza Cassazione Penale, Sez. 4, 29 gennaio 2020, n. 3742 enuncia in modo chiaro e dettagliato gli ultimi orientamenti, in realtà da tempo consolidati, sugli obblighi prevenzionistici e sulle responsabilità penali convergenti di Responsabile dei lavori (RL), Coordinatore per la Sicurezza durante la Progettazione dei lavori (CSP) e Coordinatore per la sicurezza durante l’Esecuzione dei lavori (CSE).
La sentenza fa riferimento al D.Lgs. n. 494/1996, ma tutti gli obblighi ivi previsti sono tuttora puniti dal titolo IV del vigente D.Lgs. n. 81/2008.
1. I principi enunciati dalla sentenza
3. I Coordinatori per la sicurezza
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Veniamo ai principi enunciati dalla sentenza con riferimento all’omicidio colposo di un pedone che transitava nel cantiere privo di adeguata recinzione (estratti dalla sentenza).
1.1. La posizione di Garanzia del Responsabile dei lavori, il RUP nella pubblica amministrazione
“A carico del RUP (responsabile unico del procedimento) [e dunque Responsabile dei lavori n.d.r.] grava una posizione di garanzia connessa ai compiti di sicurezza non solo nella fase genetica dei lavori, laddove vengono redatti i piani di sicurezza, ma anche durate il loro svolgimento, ove è previsto che debba svolgere un'attività di sorveglianza del loro rispetto (Cfr. Sez. 4 n. 7597 dell'8.11.2013 rv. 259123-01; Sez. 4 n.41993 del 14.06.2011 rv. 251925-01; Sez. 4 n. 23090 del 14.03.2008 rv. 240377)”.
“Nel caso di specie, come correttamente rilevato dai Giudici di merito, fol 32 e 33, il RUP (responsabile unico del procedimento) [e dunque Responsabile dei lavori n.d.r.] è venuto meno all'adempimento degli oneri gravanti a suo carico. Infatti, come accertato dall'Istruttoria dibattimentale, i piani di sicurezza erano carenti in ordine alla predisposizione e alla realizzazione del cantiere e alla sua adeguatezza in corso d'opera non essendo previsto alcuno strumento interdittivo del passaggio di pedoni durante il corso dei lavori nell'immediate adiacenze della recinzione metallica mobile, solo poggiata al suolo. In ogni caso era onere del RUP, in adempimento degli obblighi sopra richiamati, controllare la adeguatezza dei piani di sicurezza alla salvaguardia dell'incolumità dei lavoratori e dei terzi che si trovino in prossimità dell'area di lavorazione nel corso dei lavori; tanto più, come osservato dalla Corte territoriale (fol 31), che la forte pendenza della strada, la vicinanza degli edifici, uno dei quali abitato, con accesso lungo il cantiere, costituivano uno specifico e prevedibile fattore di rischio e di pericolo strettamente connesso allo svolgimento dell'attività lavorativa, soprattutto in caso di utilizzo di macchine operatrici da effettuarsi nei pressi e in alcun modo valutato nei Pos”.
1.2. Il fatto specifico oggetto della sentenza della Cassazione pen. 3742/2020
La fattispecie riguarda un “incidente, secondo la ricostruzione dei Giudici di merito, … verificato[si] in quanto era stato indebitamente consentito il passaggio pedonale nei pressi nell'abitazione di [un cittadino], lasciando uno spazio tra il muro perimetrale dell'edificio e la rete metallica di delimitazione del cantiere di non meno di 60 cm; [il] cugino di [tale cittadino], era intento al trasporto nell'abitazione di quest'ultima di una bombola, stava percorrendo il passaggio pedonale delimitato dalla rete metallica mobile, si trovava in prossimità dell'imbocco del vicolo e veniva schiacciato dal mezzo condotto da [un operatore], che stava trasportando materiale edile e che indietreggiava a causa della perdita di aderenza al suolo per l'inefficienza del battistrada, del basso coefficiente di attrito del fondo stradale, del carico rilevante e l'elevata pendenza.
I Giudici del merito hanno ritenuto che la violazione delle norme di sicurezza attinenti alla recinzione del cantiere in particolare alla valutazione del grave rischio connesso al passaggio di terzi all'esterno e in prossimità della recinzione, anche in relazione all'utilizzo di mezzi meccanici previsto nei progetti esecutivi e nei pos stante anche la peculiare conformazione della sede stradale, aveva concorso nella determinazione del sinistro, non potendosi ritenere che lo stato d'uso e la conduzione del bobcat rappresentassero causa sopravvenuta da sola sufficiente a produrre l'evento”.
1.3 La negligenza del datore di lavoro dell’operatore che ha causato a terzo l’infortunio non esclude la corresponsabilità di altri garanti della sicurezza previsti dalla legge
“Il lamentato comportamento negligente dell'altro titolare di posizione di garanzia, … il titolare della ditta cui era stato conferito l'appalto dei lavori, direttore di cantiere ed esecutore delle opere, che ha utilizzato un mezzo inadeguato e ha tenuto una condotta di guida errata, così come accertato con sentenza irrevocabile, non può escludere la rilevanza causale della condotta omissiva dell'imputato RUP (responsabile unico del procedimento) [e dunque Responsabile dei lavori n.d.r.] , atteso che lo specifico profilo di rischio connesso all'area circostante il cantiere e alla interdizione o comunque regolamentazione del passaggio pedonale concerneva aspetti organizzativi e strutturali del cantiere.
Pertanto ne consegue che tale condotta non è stata da sola idonea a produrre l’evento in quanto le negligenze del titolare concorrente di posizione di garanzia sono fatti prevedibili a cui si deve porre riparo predisponendo appunto presidi di sicurezza che prescindono dalla condotta della persona da salvaguardare. Invero, nei contesti lavorativi più complessi, si è frequentemente in presenza di differenziate figure di soggetti investiti di ruoli gestionali autonomi a diversi livelli; e ciò anche con riguardo alle diverse manifestazioni del rischio. Le Sezioni unite (Sez. U. 24 aprile 2014, Espenhahn, cit.), hanno sottolineato, infatti, che la diversità dei rischi interrompe, separa le sfere di responsabilità; hanno affermato un comportamento è "interruttivo" della sequenza causale non perché "eccezionale" ma perché eccentrico rispetto al "rischio" che il garante è chiamato a governare. Tale eccentricità rende magari in qualche caso (ma non necessariamente) statisticamente eccezionale il comportamento ma ciò è una conseguenza accidentale e non costituisce la reale ragione dell'esclusione dell'imputazione oggettiva dell'evento. Le Sezioni Unite hanno quindi precisato che l'effetto interruttivo del nesso causale può essere dovuto a qualunque circostanza che introduca un rischio nuovo o comunque radicalmente esorbitante rispetto a quelli che il garante è chiamato a governare (sul punto cfr. Sez. 4, n. 33329 del 05/05/2015, dep. 28/07/2015, rv. 264365; Sez. 4 n. 123 del 11/12/2018 Ud. (dep. 03/01/2019 ) rv. 274829 - 01).
Nel caso di specie si è accertato che il RUP (responsabile unico del procedimento) [e dunque Responsabile dei lavori n.d.r.] ha mancato nelle sue funzioni di verifica delle condizioni di sicurezza del cantiere, allestito in violazione delle prescrizioni del piano di sicurezza (che prevedeva la corretta distanza della recinzione 50 cm, proprio al fine di evitare il passaggio dei pedoni, la chiusura del cantiere con cancello sia a monte che a valle dell'intera zona in modo da impedire l'accesso oltre l'apposizione di specifiche segnalazioni), con l'apprestamento di un passaggio pedonale la cui estrema pericolosità era palese, in assenza di strumenti atti a garantirne la chiusura, almeno durante l'esecuzione dei lavori”.
1.4 I compiti prevenzionistici e di vigilanza del Coordinatore per la Sicurezza
“Si deve ricordare che i compiti e la funzione normativamente attribuiti alla figura del coordinatore per la sicurezza risalgono all'entrata in vigore del D. Lgs. 14 agosto 1996, n. 494 (di attuazione della Direttiva 92/57/CEE) - nell'ambito di una generale e più articolata ridefinizione delle posizioni di garanzia e delle connesse sfere di responsabilità correlate alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili - a fianco di quella del committente, allo scopo di consentire a quest'ultimo di delegare, a soggetti qualificati, funzioni e responsabilità di progettazione e coordinamento, altrimenti su di lui ricadenti, implicanti particolari competenze tecniche.
La definizione dei relativi compiti e della connessa sfera di responsabilità discende, pertanto, da un lato, dalla funzione di generale, alta vigilanza che la legge demanda allo stesso committente, dall'altro dallo specifico elenco, originariamente contenuto nell'art.5 d. Lgs. 14 agosto 1996, n.494, attualmente trasfuso nell'art. 92 D. lgs. n. 81 del 2008, a mente del quale il coordinatore per l'esecuzione è tenuto a verificare, con opportune azioni di coordinamento e controllo, l'applicazione, da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, delle disposizioni loro pertinenti contenute nel Piano di Sicurezza e di Coordinamento (P.S.C.) e la corretta applicazione delle relative procedure di lavoro; a verificare l'idoneità del Piano Operativo di Sicurezza (P.O.S.), assicurandone la coerenza con il P.S.C., che deve provvedere ad adeguare in relazione all'evoluzione dei lavori ed alle eventuali modifiche intervenute, valutando le proposte delle imprese esecutrici dirette a migliorare la sicurezza in cantiere; a verificare che le imprese esecutrici adeguino, se necessario, i rispettivi P.O.S.; ad organizzare tra i datori di lavoro, ivi compresi i lavoratori autonomi, la cooperazione ed il coordinamento delle attività nonché la loro reciproca informazione; a verificare l'attuazione di quanto previsto negli accordi tra le parti sociali al fine di realizzare il coordinamento tra i rappresentanti della sicurezza finalizzato al miglioramento della sicurezza in cantiere; a segnalare, al committente o al responsabile dei lavori, le inosservanze alle disposizioni degli artt. 94, 95 e 96, e art. 97, comma 1, e alle prescrizioni del P.S.C., proponendo la sospensione dei lavori, l'allontanamento delle imprese o dei lavoratori autonomi dal cantiere, o la risoluzione del contratto in caso di inosservanza; a dare comunicazione di eventuali inadempienze alla Azienda Unità Sanitaria Locale e alla Direzione Provinciale del Lavoro territorialmente competenti; a sospendere, in caso di pericolo grave e imminente, direttamente riscontrato, le singole lavorazioni fino alla verifica degli avvenuti adeguamenti effettuati dalle imprese interessate.
Appare, dunque, chiaro che il coordinatore per l'esecuzione riveste un ruolo di vigilanza che riguarda la generale configurazione delle lavorazioni e non la puntuale e stringente vigilanza, momento per momento, demandata alle figure operative, ossia al datore di lavoro, al dirigente, al preposto (Sez. 4, n. 45862 del 14/09/2017 Ud. (dep. 05/10/2017) Rv. 271026 - 01 Sez. 4, n. 3809 del 07/01/2015, Cominotti, Rv. 26196001; Sez.4, n. 443 del 17/01/2013, Palmisano, Rv. 25510201; Sez. 4, n. 18149 del 21/04/2010, Cellie, Rv. 24753601; Sez. 4, n. 1490 del 20/11/2009, dep. 2010, Fumagalli, non massimata sul punto).
1.5 Il controllo della sicurezza del Coordinatore per la sicurezza non può essere meramente formale: contenuto del controllo sostanziale richiesto
In particolare - si è condivisibilmente sottolineato (Sez. 4, n.3 7597 del 5/06/2015, Giambertone, non mass.) - che il controllo sul rispetto delle previsioni del piano non può essere meramente formale, ma va svolto in concreto, secondo modalità che derivano dalla conformazione delle lavorazioni. Ancorché non possa ascriversi a tale figura professionale l'obbligo di eseguire un puntuale controllo, momento per momento, delle singole attività lavorative (Sez.4, n.3288 del 27/09/2016, dep. 2017, Belletti, Rv. 26904601; Sez.4, n.18149 del 21/04/2010, Celli, Rv. 24753601), la pronuncia ha correttamente delineato il compito, normativamente previsto, al cui assolvimento i ricorrenti risultano esseri stati non ottemperanti, ossia quello di verificare che nel cantiere non vi fossero carenze organizzative immediatamente percepibili, che le procedure di lavoro fossero coerenti con il piano di sicurezza e coordinamento e che i rischi elencati in quest'ultimo documento fossero stati adeguatamente valutati dal datore di lavoro”.
1.6 Competenza dei gestori del rischio in cantiere: obbligo di tutela del terzo estraneo all’organizzazione dei lavori
“Alla luce anche dei principi affermati dalle Sezioni Unite (Sez. U, n. 38343 del 24/04/2014 - dep. 18/09/2014, P.G., R.C., Espenhahn e altri, Rv. 261105), deve affermarsi che appartiene alla competenza del gestore del rischio connesso all'esistenza di un cantiere anche la prevenzione degli infortuni di soggetti a questo estranei, ancorché gli stessi tengano condotte imprudenti, purché non esorbitanti il tipo di rischio in questione, come nel caso di volontaria esposizione al pericolo (similmente si è già sostenuto, in materia di prevenzione degli infortuni nei luoghi di lavoro, che il soggetto beneficiario della tutela è anche il terzo estraneo all'organizzazione dei lavori, sicché dell'infortunio che sia occorso all' "extraneus" risponde il garante della sicurezza, sempre che l'infortunio rientri nell'area di rischio definita dalla regola cautelare violata e che il terzo non abbia posto in essere un comportamento di volontaria esposizione a pericolo: Sez. 4, n. 38200 del 12/05/2016 Ud. (dep. 14/09/2016 ) Rv. 267606 - 01 Sez. 4, n. 43168 del 17/06/2014 - dep. 15/10/2014, Rv. 260947). E' pertanto certamente infondato l'assunto dei ricorrenti che l'infortunio si sarebbe verificato fuori del cantiere; la ricostruzione dibattimentale ha accertato in fatti che non è stato previsto e predisposto in concreto alcuno strumento interdittivo del passaggio, in quanto l'apposizione del segnale di divieto di transito per i pedoni è stato installato tra l'altro dopo l'infortunio ( fol 33): di fatto per le carenze organizzative e di sicurezza, già più volte illustrate …, era stato consentito l'accesso a quella intercapedine esistente tra la rete mobile e la parete dell'edificio su cui affacciava l'ingresso della N.G., che invece doveva essere preventivamente valutato come fattore specifico di rischio tanto che anche nel progetto esecutivo dell'edificio B oltre che nel PSC la distanza della recinzione dai muri di perimetro era stata prevista di 50 cm e comunque tale da impedire il passaggio di pedoni”.
2.1. Aspetti generali
Il Responsabile dei lavori è il soggetto “che può essere incaricato dal committente” per svolgere i compiti attribuitigli dal D.Lgs. 81/2008 ed è responsabile degli adempimenti a lui conferiti: nel campo di applicazione del D.Lgs. 50/16 e ss.mm.ii., il R.U.P., assume l’incarico di Responsabile dei Lavori, di cui all'Art. 89, comma 1, lett. c) D.Lgs. 81/2008.
È una figura dunque del tutto facoltativa, eventuale e non necessaria negli appalti privati, mentre negli appalti pubblici è sempre presente nella figura del RUP.
Qualora il committente non ricorra alla nomina del responsabile dei lavori, manterrà interamente in capo alla propria posizione di garanzia i compiti, gli obblighi e le conseguenti responsabilità che gli derivano dal disposto combinato degli articoli 90 e 100 del D.Lgs. n. 81/2008.
Ai sensi dell’art. 89 c. 1 lett. C è “responsabile dei lavori: soggetto che può essere incaricato dal committente per svolgere i compiti ad esso attribuiti dal presente decreto; nel campo di applicazione del decreto legislativo [2016, n. 50], e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile del procedimento”. Dunque, come nel precedente D.Lgs. n. 494/96 e con la versione attualmente vigente del D.Lgs. n. 81/2008, responsabile dei lavori può essere chiunque, a patto di ricevere un incarico specifico, per di più occorre ricorrere, secondo la giurisprudenza della Cassazione, alla forma di delega di funzione di cui all'articolo 16 del D.Lgs. n. 81/2008 se si desidera esentare nel modo più efficace il committente dalle funzioni che gli sono proprie e dalle conseguenti responsabilità.
E' stato precisato che “nell’ipotesi in cui il committente designi un responsabile dei lavori per l’adempimento degli obblighi sopra richiamati, il relativo incarico può essere affidato sia ad un lavoratore subordinato, sia ad un lavoratore autonomo con contratto di tipo professionale” (Circ. Min. Lav. n.41/1997).
2.2. La Cassazione sulla nomina del responsabile dei lavori
1. Cassazione Penale Sez. IV - Sentenza n. 23090 del 10 giugno 2008 - Pres. Novarese – Est. Koverech – P. M. Galasso – Ric. P. M. e S. G.
La sentenza ribadisce la linea interpretativa consolidata della Suprema Corte, confermando che il committente è il “perno” della sicurezza nei cantieri temporanei o mobili, e fornisce un prezioso chiarimento in merito alla nomina da parte del committente della figura del responsabile dei lavori di cui alla definizione contenuta nell’art. 89 comma 1 lettera c) del D. Lgs. n. 81/2008 contenente il Testo Unico in materia di salute e sicurezza sul lavoro [c) responsabile dei lavori: soggetto che può essere incaricato dal committente per svolgere i compiti ad esso attribuiti dal presente decreto; nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile del procedimento”].
L’art. 89 comma 1 lettera c) del D. Lgs. n. 81/2008, che definisce il responsabile dei lavori, non opera automaticamente, in quanto lo stesso deve essere invece destinatario di un incarico specifico ed eventualmente anche fornito di una specifica delega da parte del committente, che solo se lo desidera, deve esplicitare la decisione.
Il caso in esame riguarda un committente rinviato a giudizio per omicidio colposo a seguito di un infortunio occorso ad un lavoratore di una ditta appaltatrice che, mentre sopra di una scala all’altezza di circa sei metri era intento a dei lavori di demolizione, cadeva decedendo. Al committente veniva addebitata la colpa consistita genericamente in negligenza, imperizia e imprudenza per aver omesso di verificare il rispetto delle disposizioni contenute nel piano di sicurezza e di coordinamento di cui al D. Lgs. n. 494/1996 e per non aver verificata l'applicazione da parte delle imprese esecutrici delle disposizioni contenute nello stesso piano di sicurezza e di coordinamento.
Il Tribunale assolveva il committente in quanto ha escluso la sua responsabilità per aver lo stesso incaricato della effettuazione dei lavori di demolizione e di ricostruzione una impresa dotata di una propria organizzazione di lavoro e per aver nominato un responsabile dei lavori.
Avverso la sentenza del Tribunale proponevano ricorso per Cassazione sia il Pubblico Ministero che l'imputato. Il P. M. in particolare accusava il giudice di avere dato una errata interpretazione dell'intero impianto normativo in materia di sicurezza nei cantieri, “finalizzato ad attribuire un ruolo di vigilanza al committente nella sua qualità di soggetto che incarica terzi della esecuzione di un'opera” e faceva osservare una erronea applicazione della legge penale “per avere il GUP erroneamente interpretato il Decreto Legislativo n. 494 del 1996 assimilando il responsabile dei lavori all'appaltatore, trascurando di considerare che il legislatore ha costituito due figure autonome, di cui la prima ‘eventuale’”.
La Sez. IV penale della Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del P. M. ed ha annullata la sentenza di primo grado sostenendo che “la sentenza impugnata, nell'escludere che il committente possa essere chiamato a rispondere per le violazioni poste in essere dall'appaltatore nell'ambito della propria organizzazione dei lavori e delle persone che lo affiancano nella gestione e organizzazione delle misure di sicurezza, è incorso in una erronea interpretazione dell'impianto normativo di cui al Decreto Legislativo n. 494 del 1996 (così come modificato dal Decreto Legislativo n. 528 del 1999)”. La suprema Corte ha avuto modo, altresì, di ribadire che il committente costituisce “il perno” intorno al quale ruota la sicurezza nei cantieri (Cass. Sez. 3, 07.07.2003, n. 28774, Szulin) e che è consolidato il principio secondo il quale "il committente rimane il soggetto obbligato, in via originaria e principale, alla osservanza degli obblighi imposti in materia di sicurezza sul lavoro" (Cass. Sez. 3, 25.01.2007, n. 7209, rv. 235882, Bellini; conf. Sez. 4, 06.12.2007, n. 7714, rv. 238565, Mandatati)”.
La Sez. IV si è quindi soffermato sulle responsabilità del committente e del responsabile dei lavori precisando che “l'esenzione del datore di lavoro (leggi del committente) dalle responsabilità che la legge gli impone si verifica solo a seguito della nomina del responsabile dei lavori e nei limiti dell'incarico conferito a quest'ultimo” e richiamando il contenuto dell’articolo 6 comma 1 del D. Lgs. n. 494/1996 [ora art. 93 D.Lgs. n. 81/2008] ha ribadito che “dalla formulazione della suddetta norma, dunque, emerge chiaramente che il legislatore, nel prevedere l'esonero del committente dalle responsabilità in materia di sicurezza sul lavoro nel cantiere, lo ha subordinato alla nomina di un responsabile dei lavori, nell'ambito però della delega ad esso conferita. Alla nomina del responsabile dei lavori si deve imprescindibilmente accompagnare un atto di delega, con il quale si attribuiscano al predetto responsabile dei lavori poteri decisionali, cui sono connessi evidenti oneri di spesa o, più in generale, la determinazione della sfera di competenza attribuitagli”. Il legislatore, in sostanza” – non ha predeterminato gli effetti della nomina del responsabile dei lavori, avendo stabilito espressamente che l'area di esonero della responsabilità del committente dipende dal contenuto e dall'estensione dell'incarico conferitogli (Cass. Sez. n. 3, n. 7209/2007 cit.).
Le condizioni - precisa infine la Sez. IV - perché vi sia un esonero da responsabilità del committente sono quindi “la nomina di un responsabile dei lavori, la tempestività di detta nomina in relazione agli adempimenti da osservarsi in materia di sicurezza del lavoro e l'estensione della delega conferita al responsabile dei lavori ai predetti adempimenti, condizioni che nel caso in esame non sono state rispettate non contenendo la nomina del direttore dei lavori alcuna delega ed essendo stato formalizzato l'incarico professionale relativo ai coordinatore per la progettazione e l'esecuzione ed inoltrata all'Ispettorato del Lavoro la notifica preliminare riguardante i lavori in questione solo dopo l'inizio dei lavori stessi e successivamente all'infortunio sul lavoro”.
2. Cassazione Sezione IV Penale - Sentenza n. 36869 del 22 settembre 2009 (U. P. 12 maggio 2009) - Pres. Marzano – Est. Izzo – P.M. (Parz. conf.) Montagna - Ric. Proc. Gen. e S. A. parte civile.
Il committente, sottolinea la Corte di Cassazione, è esonerato dalle proprie responsabilità esclusivamente se ha provveduto non solo alla nomina di un responsabile dei lavori ma anche al conferimento allo stesso di una delega avente a oggetto gli adempimenti richiesti per l’osservanza delle norme antinfortunistiche e, per quanto riguarda la scelta delle imprese esecutrici, se la stessa non è oculata e conforme alle disposizioni di legge vigenti, viene individuata una “culpa in eligendo” ed il coinvolgimento del committente nelle responsabilità nel caso che da tale inidoneità derivi un fatto lesivo nei confronti dei lavoratori impegnati nella esecuzione dell’opera.
La definizione di cui all'articolo 89 del D.Lgs. n. 81/2008 di responsabile dei lavori è nel solco di questa concezione, laddove ribadisce che il responsabile dei lavori non è un soggetto predeterminato ex lege, ma “incaricato”.
3. Corte di Cassazione - Sezione IV Penale Sentenza n. 23090 del 10 giugno 2008 - Pres. Novarese – Est. Koverech – P. M. Galasso – Ric. P. M. e S. G. - Il r.u.p., “in materia di sicurezza sul lavoro nei cantieri, il committente è esonerato dalle proprie responsabilità esclusivamente se ha provveduto con tempestività non solo alla nomina di un responsabile dei lavori, ma altresì al conferimento allo stesso di una delega avente ad oggetto gli adempimenti richiesti per l'osservanza delle norme antinfortunistiche” [ Cass. pen., Sez. 4, Sentenza n. 23090 del 14/03/2008 Cc. (dep. 10/06/2008)].
4. Cassazione penale sez. IV, 4 aprile 1996, n. 856, Messina, in Giust. Pen. 1997, II, 244 (s.m.)
In tema di infortuni sul lavoro, l'ingerenza rilevante ai fini della responsabilità del committente dei lavori non s'identifica con qualsiasi atto o comportamento posto in essere da quest'ultimo ma deve considerarsi in una attività di concreta interferenza sul lavoro altrui tale da modificarne le modalità di svolgimento e da stabilire comunque con gli addetti ai lavori un rapporto idoneo ad influire sull'esecuzione degli stessi. (Nella specie, l'intervento del committente si era di fatto limitato ad un mero consiglio verbale, per altro neppure seguito dai soggetti incaricati di eseguire i lavori).
3.1. Aspetti generali
Il legislatore ha esteso e rafforzato la “clausola di incompatibilità” tra la funzione di Coordinatore per la Sicurezza durante l'Esecuzione dei lavori (CSE) e Impresa esecutrice: il coordinatore in fase di esecuzione dei lavori, oltre a non poter essere il datore di lavoro delle imprese esecutrici come già indicato nel D. Lgs. n. 494/1996, non può essere ora neanche un suo dipendente né il responsabile del servizio di prevenzione e protezione (RSPP) dallo stesso designato, evitando così di eludere il conflitto d'interessi prima eludibile.
3.2.Gli obblighi del Coordinatore per la Progettazione
Il Coordinatore in materia di sicurezza e di salute durante la progettazione dell'opera o coordinatore per la progettazione (CSP), è il soggetto incaricato, dal committente o dal responsabile dei lavori, dell'esecuzione dei compiti di cui all'articolo 91 D. Lgs. n. 81/2008.
Durante la progettazione dell'opera il Coordinatore per la progettazione deve redigere o far redigere sotto la sua responsabilità (nella fase della progettazione dell'opera, e in ogni caso prima della richiesta di presentazione delle offerte) due documenti di importanza fondamentale per la gestione della sicurezza nel cantiere.
Il primo documento fondamentale della sicurezza nel cantiere è previsto dalla lettera a dell'art. 91 D.Lgs. n. 81/2008, ed è il Piano di Sicurezza e di Coordinamento (cfr. articolo 100 D. Lgs. 81/2008), costituito da una relazione tecnica e dalle prescrizioni operative correlate alla complessità dell'opera da realizzare ed alle eventuali fasi critiche del processo di costruzione.
Il piano di sicurezza e di coordinamento deve contenere obbligatoriamente per legge i seguenti contenuti “minimi” (così li definisce la legge), che però in base al livello di rischio effettivamente presente vanno declinati nel rispetto dell’obbligo inderogabile della massima sicurezza tecnologicamente fattibile prevista dagli articoli 2087 del Codice Civile e 15 del D. Lgs. n. 81/2008:
Va richiamato a tal proposito l'allegato XV del D.Lgs. n. 81/2008:
"2. - PIANO DI SICUREZZA E DI COORDINAMENTO
2.1. - Contenuti minimi
2.1.1. Il PSC è specifico per ogni singolo cantiere temporaneo o mobile e di concreta fattibilità; i suoi contenuti sono il risultato di scelte progettuali ed organizzative conformi alle prescrizioni dell'articolo 15 del presente decreto.
2.1.2. Il PSC contiene almeno i seguenti elementi: (...)
c) una relazione concernente l’individuazione, l’analisi e la valutazione dei rischi concreti, con riferimento all’area ed alla organizzazione del cantiere, alle lavorazioni ed alle loro interferenze".
L'articolo 96 recante specifici obblighi dei datori di lavoro, dei dirigenti e dei preposti, al comma 2 approfondisce la natura di documento di valutazione dei rischi concreti qual'è il PSC come definito dall'allegato XV: “2. L'accettazione da parte di ciascun datore di lavoro delle imprese del piano di sicurezza e di coordinamento di cui all'articolo 100 nonché la redazione del piano operativo di sicurezza costituiscono, limitatamente al singolo cantiere interessato, adempimento alle disposizioni di cui all'articolo 17 comma 1, lettera a), all’articolo 26, commi 1, lettera b), 3 e 5, e all’articolo 29, comma 3”.
Il PSC è un piano che contiene la valutazione dei rischi concreti, chi redige PSC in modo diverso sta violando la legge.
La Cass. Pen. Sez. III – con sentenza n. 21002 del 26 maggio 2008, ha ritenuto non adeguato il PSC redatto da un CSP osservando che “l'imputato ha completamente eluso di corredare il piano di sicurezza delle indicazioni prescritte o per meglio dire ha proceduto, ..."al mero assemblamento informatico di astratte previsioni legislative con nessuna aderenza ai lavori svolti in concreto e quindi di nessuna utilità in materia di prevenzione infortuni" aggiungendo ulteriormente, la sentenza, che la relazione tecnica de qua è solo "un sofisticato stratagemma utile ad adempiere in modo burocratico e formale agli obblighi di legge però eludendoli in sostanza del tutto" [Cassazione Penale, Sez. 3, 26 maggio 2008, n. 21002].
Dunque il CSP deve porre particolare cura nel predisporre il Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC), perchè in caso diverso potrebbe subire una condanna in caso di infortunio con una motivazione del seguente tenore: “l'imputato ha completamente eluso di corredare il piano di sicurezza delle indicazioni prescritte [che sono quelle indicate dagli articoli e dall’allegato relativi al PSC)”.
Nella stessa sentenza da ultimo citata si sottolinea altresì che “quanto all'altra imputazione, che attiene al piano di sicurezza disciplinato dall'art. 12, la sentenza nota in primo luogo che in esso mancava la stima dei costi (non soggetti al ribasso nelle offerte delle imprese esecutrici) necessari per la prevenzione degli infortuni e per la tutela della salute dei lavoratori. Nel piano sicurezza mancava anche, come ricorda la impugnata sentenza, la indicazione delle misure volte a prevenire i rischi connessi alla presenza nel cantiere di più imprese e non è dubbio che tale presenza dovesse essere prevista ed anzi in concreto sia stata prevista".
Il secondo obbligo è previsto dalla lettera b dell'art. 91 D.Lgs. n. 81/2008, ed è rappresentato dalla redazione del Fascicolo “adattato alle caratteristiche dell’opera”, [art. 91 c. 1 lett. b) D.lgs. 81/2008 e alleg. XVI doc. UE 260/5/93] «contenente le informazioni utili ai fini della prevenzione e protezione dai rischi cui sono esposti i lavoratori, tenendo conto delle specifiche norme di buona tecnica e dell'allegato II al documento U.E. 260/5/93», affinché, a partire dalla consegna dell'opera, sia possibile eseguire in sicurezza le operazioni sia di ordinaria che di straordinaria manutenzione. Il fascicolo va tenuto in considerazione anche all'atto di eventuali lavori successivi sull'opera. I contenuti di tale fascicolo potranno essere definiti con decreto ministeriale. Il Fascicolo tecnico per gli interventi di manutenzione deve essere obbligatoriamente predisposto, ed é necessario, per l’esecuzione degli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria necessari alla conservazione dell’opera e consegnato al committente al completamento della stessa: costituisce un "manuale di istruzioni" del fabbricato e/o del manufatto nel quale sono riportati:
Il fascicolo non è richiesto nel caso di lavori di manutenzione ordinaria di cui all'articolo 31, lettera a), della legge 5 agosto 1978, n. 457 (modifica introdotta dal D. Lgs. n. 528/1999).
L'obbligo del fascicolo non di rado è trascurato, ed è piuttosto diffuso il malcostume di non redigerlo, ma non si tratta solo di una prassi consuetudinaria scorretta, si tratta di un reato penale vero e proprio che ha già portato i coordinatori negligenti a subire una condanna definitiva, come ad esempio nella sentenza, nella quale ad un certo punto così si argomenta: “l'imputato, come emerge dai capi di imputazione, fu investito - evidentemente perchè il cantiere aveva le caratteristiche appena indicate - dell'uno e dell'altro ruolo e proprio nella veste di coordinatore per la progettazione gli è stata contestata la mancata predisposizione del fascicolo contenente le informazioni utili per la prevenzione e la protezione dei rischi cui sono esposti i lavoratori. Questo fascicolo è documento distinto e separato dal piano di sicurezza e coordinamento come è bene evidenziato dalla circostanza che il contenuto del primo trova la sua specifica disciplina nel D.Lgs. n. 494 del 1996, art. 4, lett. b (ora artt. 91 c. 1 lett a e 100 dell'XV del dlgs n. 81/2008) mentre il secondo è distintamente disciplinato nel successivo art. 12 (art. 91 c. 1 lett. b e alleg. XVI dlgs 81/2008” [Cassazione Penale, Sez. 3, 26 maggio 2008, n. 21002].
Il terzo obbligo è previsto dalla lettera c dell'art. 91 D.Lgs. n. 81/2008, ed è rappresentato dall'obbligo di coordinare l'applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 90, comma 1, ovvero l'obbligo del coordinatore per la progettazione di definire accuratamente la scansione temporale, il cronoprogramma dei lavori.
3.3. Il Coordinatore per l’Esecuzione dei Lavori
3.1. Obblighi fondamentali
Il Coordinatore in materia di sicurezza e di salute durante la realizzazione dell'opera o Coordinatore per l'esecuzione dei lavori (CSE), è il soggetto incaricato, dal Committente o dal Responsabile dei lavori, dell'esecuzione dei compiti di sicurezza di cui all'articolo 92 del D.lgs. 81/2008.
Il Coordinatore, ai sensi dell'art. 92 comma 1 lettere d-e-f, del D. Lgs. n. 81/2008, ha l'obbligo di controllare il rispetto del piano di sicurezza e coordinamento PSC, e dei POS, da parte delle Imprese e dei lavoratori autonomi, e di proporre al Committente o al responsabile dei lavori (che negli appalti pubblici è il responsabile del procedimento), la sospensione dei lavori o addirittura di sospendere direttamente i lavori in caso di pericolo grave ed imminente direttamente riscontrato.
Va sottolineato un aspetto estremamente importante relativo alle incompatibilità previste dalla legge per la figura del coordinatore per l’esecuzione dei lavori.
L’art. 89 comma 1 lett. f) D. Lgs. n. 81/2008 precisa che agli effetti delle disposizioni di cui al presente decreto si intende per “coordinatore in materia di sicurezza e di salute durante la realizzazione dell'opera, di seguito denominato coordinatore per l'esecuzione dei lavori” il “soggetto incaricato, dal committente o dal responsabile dei lavori, dell'esecuzione dei compiti di cui all'articolo 92, che non può essere il datore di lavoro delle imprese affidatarie ed esecutrici o un suo dipendente o il responsabile del servizio di prevenzione e protezione (RSPP) da lui designato” La norma precisa che “le incompatibilità di cui al precedente periodo non operano in caso di coincidenza fra committente e impresa esecutrice”.
Dunque sussiste una incompatibilità legale assoluta tra lo svolgimento del compito di coordinatore per l’esecuzione dei lavori e il rivestire la carica di datore di lavoro dell’impresa esecutrice (o comunque di dipendente o consulente-rspp di tale datore di lavoro).
Il coordinatore per l'esecuzione durante la realizzazione dell'opera (art. 92 c. 1 D. Lgs. n. 81/2008) è obbligato ad assicurare l'applicazione concreta delle disposizioni e delle procedure di lavoro contenute nel piano di sicurezza e coordinamento «tramite opportune azioni di coordinamento» [(art. 92 c. 1 cit.), azioni che sono rimesse al suo potere discrezionale, e insindacabile, esercitato secondo i canoni della diligenza e perizia professionale], e deve adeguare tale piano e il fascicolo di informazioni utili per la prevenzione dei rischi all'evoluzione dei lavori e alle eventuali modifiche che possono intervenire successivamente.
Durante la realizzazione dell'opera il Coordinatore per l'esecuzione dei lavori provvede dunque ad assicurare, tramite opportune azioni di coordinamento, l'applicazione delle disposizioni contenute nel Piano di sicurezza e di coordinamento, e la corretta applicazione delle relative procedure di lavoro, ad adeguare il Fascicolo di cui all'articolo 100 D.Lgs. 81/2008 in relazione all'evoluzione dei lavori e alle eventuali modifiche intervenute.
Compiti specifici del coordinatore per l'esecuzione dei lavori sono (art. 92 d.Lgs. n. 81/2008):
L'obbligo di cui alla lettera f) è particolarmente importante, perchè individua la posizione di garanzia del CSE nel potere-dovere di intervenire direttamente sulle singole lavorazioni pericolose, il che implica anche la necessità legale di frequentare il cantiere con una periodicità compatibile con la possibilità di rilevare le eventuali lavorazioni pericolose, nonché di blindare quanto più possibile il PSC con dettagliate prescrizioni che vincolino in modo inconfutabile le imprese esecutrici alla legalità nella sicurezza durante l’esecuzione dei lavori.
3.2. La esatta definizione del ruolo, dei compiti e delle responsabilità del coordinatore della sicurezza per la progettazione (CSP) e del coordinatore per la sicurezza dell’esecuzione (CSE)
“La figura del coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione (CSP), è prevista specificamente dall'art. 91, d.lgs. n. 81/2008, il quale gli attribuisce essenzialmente il compito di redigere il piano di sicurezza e coordinamento (PSC), che contiene l'individuazione, l'analisi e la valutazione dei rischi, e le conseguenti procedure, apprestamenti ed attrezzature per tutta la durata dei lavori (Cassazione Penale Sez. 4, n. 18472 del 04/03/2008).
La posizione di garanzia del coordinatore per l'esecuzione dei lavori (CSE), è disciplinata dell'art. 92, d.lgs. n. 81/2008, con il compito di vigilare sulla corretta osservanza delle prescrizioni del piano di sicurezza e sulla scrupolosa applicazione delle procedure a garanzia dell'incolumità dei lavoratori nonché di adeguare il piano di sicurezza in relazione alla evoluzione dei lavori, con conseguente obbligo di sospendere, in caso di pericolo grave e imminente, le singole lavorazioni (Cassazione penale Sez. 4, n. 31296 del 18/04/2013; Sez. 4, n. 18651 del 20/03/2013).
La Suprema Corte ha affermato che egli svolge una funzione di c.d. "alta vigilanza", ossia una funzione di autonoma vigilanza che ha ad oggetto quegli eventi riconducibili alla configurazione complessiva, di base, della lavorazione e non anche gli eventi contingenti, scaturiti estemporaneamente dallo sviluppo dei lavori medesimi e, come tali, affidati al controllo del datore di lavoro e del suo preposto (Cassazione penale Sez. 4, n. 46991 del 12/11/2015).
Tale funzione ha, dunque, ad oggetto esclusivamente il rischio c.d. generico, relativo alle fonti di pericolo riconducibili all'ambiente di lavoro, al modo in cui sono organizzate le attività, alle procedure lavorative ed alla convergenza in esso di più imprese; ne consegue che il coordinatore non risponde degli eventi riconducibili al c.d. rischio specifico, proprio dell'attività dell'impresa appaltatrice o del singolo lavoratore autonomo (Cassazione penale Sez. 4, n. 3288 del 27/09/2016).
In definitiva il coordinatore della sicurezza ricopre una posizione di garanzia che si affianca a quella degli altri soggetti destinatari della normativa antinfortunistica, spettandogli compiti di alta vigilanza, consistenti: a) nel controllo sulla corretta osservanza, da parte delle imprese, delle disposizioni contenute nel piano di sicurezza e di coordinamento nonché sulla scrupolosa applicazione delle procedure di lavoro a garanzia dell'incolumità dei lavoratori; b) nella verifica dell'idoneità del piano operativo di sicurezza (POS) e nell'assicurazione della sua coerenza rispetto al piano di sicurezza e coordinamento; c) nell'adeguamento dei piani in relazione all'evoluzione dei lavori ed alle eventuali modifiche intervenute, verificando, altresì, che le imprese esecutrici adeguino i rispettivi POS (Sez. 4, n. 3288 del 27/09/2016, Rv. 269046; Sez. 4, n. 44977 del 12/06/2013, Rv. 257167).
3.3. Compiti del Coordinatore e responsabilità: casistica
Considerando il potere che la legge attribuisce al CSE di sospendere le singole lavorazioni in caso di pericolo grave e imminente, la Cass. Pen. Sez. IV 26 maggio 2004, Cunial, ha confermato la condanna di un coordinatore per l’esecuzione ritenuto responsabile di omicidio colposo commesso con la violazione degli obblighi in esame per essere venuto meno “all’obbligo di modificare il piano di sicurezza in conseguenza della modifica dell'iter dei lavori e di sospendere, stante la gravità e l’imminenza del pericolo del crollo, l’operazione di scanalatura che il deceduto stava effettuando sul muro privo di qualsiasi puntellatura o ancoraggio”. Nel motivare la condanna la Sez IV ha aggiunto che la legge “ha introdotto la figura del coordinatore per l’esecuzione al fine di assicurare, nel corso dell’effettuazione dei lavori stessi, un collegamento tra impresa appaltatrice e committente al fine di consentire al meglio l’organizzazione della sicurezza in cantiere” e che, in particolare, la norma “affida espressamente al coordinatore il compito di adeguare il piano di sicurezza in relazione all’evoluzione dei lavori e alle eventuali modifiche intervenute, con l’obbligo di vigilare sul rispetto del piano stesso e sospendere, in caso di pericolo grave ed imminente, le singole lavorazioni”.
Particolarmente rilevante appare il profilo di responsabilità penale del CSE evidenziato da Cassazione Penale sezione IV sentenza n. 6219 del 12 febbraio 2009, ove, dichiarando inammissibile il ricorso contro la sentenza della corte d’appello proposto da un CSE condannato per il delitto di lesioni personali colpose ai danni di un lavoratore caduto dal tetto di un edificio di proprietà comunale. Il CSE si era recato in cantiere il giorno stesso dell’infortunio prima che l’evento si verificasse, ed aveva consentito che i lavori in elevazione fossero svolti “senza che venisse adottata alcuna opera provvisionale protettiva e senza che i lavoratori avessero a disposizione agganci di sicurezza”: “poichè la situazione del cantiere era palesemente in contrasto con le regole di prevenzione”, al CSE fu attribuita la colpa “in relazione alla violazione dei suoi obblighi perchè "verificare" significa, appunto, controllare l'opera altrui e, nel caso di specie, obbligava ad intervenire se venivano riscontrate violazioni delle misure di prevenzione”. Non ha esonerato il coordinatore da responsabilità neppure la mancata conoscenza, da parte sua, di un’inavvertita ripresa dei lavori sospesi da tempo, o il fatto che fosse entrata in cantiere una ditta senza che egli ne sia stato informato, in quanto il subordinare la centrale posizione di garanzia del coordinatore all’adempimento di oneri di informazione nei suoi confronti da parte degli altri soggetti tenuti al rispetto delle normative antinfortunistiche, avrebbe svuotato di contenuto gli obblighi incombenti sul coordinatore stesso. In sostanza il rimprovero mosso al coordinato è di non aver vincolato col PSC l’impresa esecutrice nel PSC e con procedure obbligatorie sottoscritte e accettate all’adozione di adeguata opera provvisionale protettiva con fornitura ai lavoratori dei necessari agganci di sicurezza.
La sentenza Cassazione Penale, Sez. IV n. 38002 sentenza del 3 ottobre 2008 ha messo in evidenza che “i compiti del coordinatore codificati dal legislatore dimostrano che il rispetto delle prescrizioni di sicurezza da parte dei soggetti interessati è verificato dal coordinatore per l'esecuzione dei lavori, non in occasionali sopralluoghi, ma nel corso di costanti controlli misurati sulle fasi di lavorazione, in modo da evitare pericolosi vuoti di vigilanza, e da rendere effettiva, e non meramente eventuale, la tutela dei lavoratori” e che la responsabilità del coordinatore va individuata "nella duplice violazione della mancata verifica circa la sussistenza delle misure minime di sicurezza inerenti lo specifico lavoro di posa in opera delle lastre di marmo sulla scala in questione, e della mancata, immediata, sospensione dei lavori per assicurare l'adempimento delle previsioni del piano di sicurezza, con riferimento a quanto imposto”.
Il Tribunale di Brescia [Tribunale Ordinario di Brescia Sentenza 1277 del 26.3.2015], in una sentenza dove lo scrivente difensore ha ottenuto l’assoluzione dell’imputato CSE, ha accolto gli argomenti difensivi con questi argomenti della Corte di Cassazione: “sulla scorta degli artt. 91 e 92 T.U. 81/2008, che fissano i doveri che incombono sul coordinatore, va rilevato che compito di tale figura è quello di redigere il piano di sicurezza e di coordinamento ed il fascicolo delle informazioni per la prevenzione e protezione dai rischi di cui all'art. 91, comma 1, lettera b); coordinare e controllare l'applicazione, da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, delle disposizioni loro pertinenti contenute nel piano di sicurezza e di coordinamento e la corretta applicazione delle relative procedure di lavoro; verificare l'idoneità del piano operativo di sicurezza redatto dal datore di lavoro dell'impresa esecutrice; organizzare la cooperazione ed il coordinamento delle attività all'interno del cantiere; segnalare al committente o al responsabile dei lavori le inosservanze delle disposizioni di legge riferite ai datori di lavoro o ai lavoratori autonomi. Il coordinatore per la progettazione e l'esecuzione ha, pertanto, come chiarito da condivisibile giurisprudenza della Suprema Corte, una funzione di generale alta vigilanza, che non si confonde con quella operativa demandata al datore di lavoro ed alle figure che da esso ricevono poteri e doveri (dirigente e proposto). Tanto che il coordinatore assolve le proprie funzioni in modo formalizzato, con contestazione scritta alle imprese e ai lavoratori autonomi delle irregolarità riscontrate per ciò che riguarda la violazione dei loro doveri tipici (previsti dagli artt. 94,95, 96 e 97) e di quelli afferenti all'inosservanza del piano di sicurezza e di coordinamento e mediante segnalazione al committente delle irregolarità riscontrate. Solo nel caso di imminente e grave pericolo direttamente riscontrato è consentita al coordinatore la immediata sospensione dei lavori (art. 92, comma 1, lett.f). Il coordinatore in fase di esecuzione ha, pertanto, un ruolo di vigilanza che riguarda la generale configurazione delle lavorazioni e non la puntuale, stringente vigilanza, momento per momento, demandata alle figure operative. Non si esige, quindi, dal coordinatore un controllo continuativo che si sovrapponga o si sostituisca a quello del datore di lavoro o del suo preposto (Cfr. Cass.sez. IV, 28 maggio/13 settembre 2013, n.37738).
Rolando Dubini, avvocato in Milano
Scarica la sentenza di riferimento:
Rispondi Autore: Roberto Termini  - likes: 0 | 06/02/2020 (11:54:46) |
| Articolo molto interessante e come sempre molto completo e competente. Sarebbe interessante un approfondimento mirato alla presenza di cantieri all'interno di altre attività lavorative, quindi delle possibili interferenze con altri lavoratori (non afferenti al cantiere) o altri utenti (es. pazienti negli ospedali, dove c'è sempre un cantiere da qualche parte). Spesso gli RSPP "ospitanti" non sono coinvolti nelle pianificazione della sicurezza interferenziale con i cantieri ovvero questi "fanno quello che vogliono". Sarebbe interessante capire quali sono le effettive responsabilità di un RSPP in tali situazioni. Grazie. | |
