Competenze Stato-Regioni e Jobs Act: le prospettive di un mutamento

 

Roma, 10 Dic – Pubblichiamo la seconda e ultima parte dell’articolo, scritto per PuntoSicuro dall’avvocato Lorenzo Fantini, sull’assetto attuale e futuro delle competenze legislative in materia di salute e sicurezza. Nella prima parte sono stati individuati gli indirizzi passati in materia, è stato descritto il percorso e l’adeguamento del Testo Unico alla situazione all’assetto portato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. Ora si arriva all’oggi, alle prospettive reali di un mutamento delle competenze di Stato e Regioni e alle novità della delega, contenuta nel Jobs Act - approvato definitivamente il 3 dicembre in Senato - che riguarda anche la materia della “igiene e sicurezza sul lavoro”.

 

 

 

Nella prima parte di questo contributo ho cercato di fornire una – per quanto sintetica – ricostruzione storica e sistematica delle ragioni e dei contenuti della definizione, operata dal “testo unico” di salute e sicurezza sul lavoro, dell’assetto delle competenze tra Stato e Regioni in materia antinfortunistica.

 

Al riguardo, ritengo utile sottolineare come il tema del cambiamento delle competenze in materia di salute e sicurezza sul lavoro sia stato, negli anni successivi alla pubblicazione del “testo unico” di salute e sicurezza sul lavoro e del decreto “correttivo” (d.lgs. n. 106/2009) del d.lgs. n. 81/2008, di costante attualità, per ragioni non tanto di tipo dottrinale quanto, invece, più legate alla difficoltà di applicazione di una normativa non semplice nelle diverse parti del territorio italiano, troppo spesso interpretata dagli organi di vigilanza competenti in materia – i quali, va ricordato, sono ex lege le ASL ma anche, in taluni settori (edilizia su tutti) le Direzioni Territoriali del Lavoro del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e, in altri, organi diversi (si veda quanto previsto all’articolo 13 del d.lgs. n. 81/2008) – in modo niente affatto uniforme nelle diverse Regioni o Province autonome.

 

In tale contesto, solo in parte mitigato dalla operatività (oggi apprezzabile, dopo un primo periodo di stasi nelle relative attività) della Commissione per gli interpelli in materia di salute e sicurezza (chiamata a fornire indirizzi operativi comuni agli organi di vigilanza di Stato e Regioni su temi di natura generale discussi in materia di salute e sicurezza sul lavoro) prevista dall’articolo 12 del d.lgs. n. 81/2008, si è sempre più diffusa tra gli operatori la convinzione che sia opportuno se non addirittura necessario un mutamento almeno dell’assetto istituzionale – se non proprio delle competenze legislative – della salute e sicurezza sul lavoro, con particolare riferimento alle attribuzione della titolarità della vigilanza in materia.

 

Al riguardo, valore paradigmatico va attribuito alle ampie considerazioni svolte al punto 2.5. della “Relazione finale”, approvata in data 15 Gennaio 2013 dal Senato della Repubblica [1], da parte della Commissione parlamentare di inchiesta per gli infortuni sul lavoro, che si riportano – parzialmente – di seguito.

 

“2.5. La proposta della Commissione. L’istituzione dell’Agenzia nazionale per la salute e la sicurezza sul lavoro

 

Con questa proposta di revisione costituzionale non si intendeva tuttavia sottrarre competenze o poteri alle Regioni e alle Province autonome, in nome di una malintesa forma di statalismo o centralismo, bensì piuttosto ripristinare le condizioni per l’esercizio di un effettivo potere di indirizzo e di programmazione nelle politiche a favore della salute e sicurezza sul lavoro, capace di dispiegarsi in maniera univoca su tutto il territorio nazionale, per assicurare uguali livelli di tutela di diritti che – è bene ribadirlo – sono costituzionalmente garantiti. Un potere di questo tipo potrebbe essere esercitato soltanto dallo Stato, ma non andrebbe ad interferire con le altre attribuzioni spettanti alle Regioni in questo settore, considerato tra l’altro che l’azione amministrativa – ossia le concrete competenze operative, volte a tradurre in pratica gli indirizzi politici – dovrebbe necessariamente esplicarsi a livello locale, come prevede del resto anche l’articolo 118, primo comma, della Costituzione, in applicazione del principio di sussidiarietà.

 

La Commissione prosegue ricordando come le criticità da lei stessa riscontrate nel corso degli anni siano state decisamente negate dalle Regioni a tale scopo audite e, tenendo conto delle medesime, formalizza la proposta che testualmente di seguito si trascrive:

Nel prendere atto della posizione del sistema regionale, la Commissione ha avviato lo studio di una soluzione alternativa che, senza incidere sul riparto delle competenze costituzionali in materia di tutela della salute e sicurezza sul lavoro, possa tuttavia fornire correttivi all’attuale situazione, nella convinzione che occorra comunque prevenire quei rischi di eccessiva dispersione e disomogeneità dell’azione amministrativa che – è bene ripeterlo – sono emersi in modo chiaro durante l’inchiesta, in particolare attraverso la ricognizione diretta svolta in tutte le Regioni d’Italia negli ultimi due anni.

 

La Commissione, dopo aver esplicato nel dettaglio la proposta (effettivamente confluita in un vero e proprio disegno di legge), conclude sul punto formulando: “L’auspicio (…) che questa iniziativa possa trovare il sostegno convinto di tutte le istituzioni e le forze politiche e sociali del Paese, per giungere ad una sua rapida attuazione nella prossima legislatura, e contribuire così in questo modo ad una più efficace azione di prevenzione e contrasto agli infortuni e alle malattie professionali”.

 

 

Tutto quanto sin qui ricordato va inserito in un momento storico nel quale l’elemento di prepotente attualità è l’esistenza di un testo – all’interno del Jobs Act approvato in modo definitivo il 3 dicembre 2014 a Palazzo Madama – che prevede, tra l’altro, una vera e propria delega in materia di salute e sicurezza sul lavoro, per quanto di portata assolutamente non chiara e con una formulazione che desta, del tutto legittimamente, non poche perplessità (al riguardo si rinvia a Il Jobs act e le modifiche in materia di salute e sicurezza, di Tiziano Menduto, su www.puntosicuro.it del 6 novembre 2014, che contiene anche una intervista a Cinzia Frascheri sull’argomento).

 

In particolare, il testo del Ddl n.1428-B, approvato in Senato pochi giorni fa con le modifiche della Camera dei Deputati del 25 novembre 2014, comprende una delega che riguarda anche la materia della “igiene e sicurezza sul lavoro” (espressione evidentemente superata in quanto, come noto, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 81/2008, di “igiene sul lavoro” non si parla più per essere, invece, utilizzata la più generale dizione di “salute e sicurezza sul lavoro”) in ordine alla quale: “il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, uno o più decreti legislativi contenenti disposizioni di semplificazione e razionalizzazione delle procedure e degli adempimenti a carico di cittadini e imprese”.

 

L’articolo 1, comma 5, del documento in commento individua come segue i principi e criteri direttivi [2] della possibile delega:

a) “razionalizzazione e semplificazione delle procedure e degli adempimenti, anche mediante abrogazione di norme, connessi con la costituzione e la gestione del rapporto di lavoro, con l’obiettivo di ridurre drasticamente il numero di atti di gestione del medesimo rapporto, di carattere amministrativo;

f) revisione del regime delle sanzioni, tenendo conto dell’eventuale natura formale della violazione, in modo da favorire l’immediata eliminazione degli effetti della condotta illecita,

 

Il testo approvato e la possibile rivisitazione della normativa di salute e sicurezza sul lavoro costituisce, a parere di chi scrive, una importante opportunità.

 

In particolare, mi pare utile che si possano sfruttare oltre cinque anni di applicazione del “testo unico” – un tempo non lungo ma sufficiente ad individuare taluni errori nella attuale regolamentazione, resi evidenti dalla applicazione della normativa in concreto – per migliorarne la comprensibilità e l’efficacia in termini di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali. Al riguardo, pur comprendendo le preoccupazioni che sono state espresse (nell’ambito della già segnalata intervista resa a Tiziano Menduto) da Cinzia Frascheri in ordine all’ipotesi di un troppo radicale mutamento dell’assetto legislativo italiano in materia di salute e sicurezza, non le reputo condivisibili in ragione della circostanza che tale scelta non sarebbe giuridicamente possibile per la semplice ragione che, come noto, il “testo unico” è regolamentazione di derivazione comunitaria che, quindi, non ammette modifiche legislative che comportino la lesione di livelli di tutela già vigenti in Italia e a loro volta attuativi di direttive comunitarie.

 

In tale contesto ritengo che l’occasione da cogliere, anzi, dovrebbe essere quella di snellire le disposizioni vigenti in materia di salute e sicurezza e perfezionarle, partendo dalla garanzia del più rigoroso e insuperabile rispetto dei livelli di tutela che sono trasposizione in Italia delle previsioni delle direttive comunitarie di riferimento.

 

In tale scenario, come già esposto ancora molto “fluido” sia quanto alla possibilità che l’intervento di riforma si realizzi sia quanto alla sua conclusiva portata,è parimenti auspicabile un intervento sull’assetto delle competenze tra Stato e Regioni, che dovrebbe muoversi nella direzione di una modifica dell’assetto istituzionale oggi vigente.

Ciò per le ragioni già evidenziate dalla Commissione di inchiesta nella citata “Relazione finale” e anche per l’eccessivo proliferare di interventi a livello regionale e provinciale troppo disomogenei tra loro e realizzati con strumenti impropri, vale a dire non con leggi ma con decreti, delibere o, addirittura, per mezzo di circolari, in quanto inidonei a sostituire la legislazione nazionale (per quanto “cedevole” nel senso sopra illustrato). Tale modifica potrebbe essere limitata ad alcuni aspetti dell’assetto istituzionale in materia (è il caso della Agenzia proposta dalla Commissione d’inchiesta), realizzandosi a struttura costituzionale invariata, oppure – auspicabilmente – potrebbe passare per mezzo del disegno di legge di modifica costituzionale, anch’esso in discussione in Parlamento, che prevede la devoluzione della materia della salute e sicurezza allo Stato.

 

Una simile scelta sarebbe essa stessa una semplificazione, sia in quanto individuerebbe un riferimento unico a livello nazionale in luogo di tanti a livello territoriale (in ordine ai quali neppure è possibile ipotizzare rapporti di tipo gerarchico che giustifichino interventi di correzione nei riguardi di provvedimenti regionali o provinciali non coerenti con quelli di altre Regioni o Province autonome) e sia perché renderebbe possibile l’eliminazione, per quanto graduale, di atti (si pensi, per tutti, ai molteplici Accordi in Conferenza Stato-Regioni applicabili alla materia della formazione alla salute e sicurezza sul lavoro) complessi e spesso in contrasto tra loro.

 

Fondamentale, qualora si decidesse di mutare il quadro normativo di riferimento, sarebbe collocare la materia della salute e sicurezza sul lavoro nell’ambito dell’ “ordinamento civile” materia che già oggi, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, ricade nella sfera della competenza esclusiva dello Stato. Tale conclusione si impone in quanto le disposizioni vigenti in materia di salute e sicurezza in Italia sono, come pacifico, innanzitutto attuative dell’obbligo generale di tutela di cui all’articolo 2087 del codice civile, interpretato – dai Giudici civili e penali – in base al noto principio della “massima sicurezza tecnologicamente possibile” [3]. Ciò varrebbe a dire riconoscere una volta per tutte che la materia della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro è “oggetto di un’obbligazione contrattuale del datore di lavoro alla quale fa riscontro il diritto del lavoratore a che siano approntate tutte le misure necessarie a garantirgli l’integrità fisica e la personalità morale” (M. Persiani, Devolution e diritto del lavoro, op. cit., 24).

 

Si tratta, del resto, di una interpretazione condivisa dalla giurisprudenza della Corte costituzionale secondo cui tutto ciò che riguarda i rapporti intersoggettivi tra datore e lavoratore deve essere collocato nell’ “ordinamento civile" (Corte cost. n. 50/2005), compresa l’ipotetica disciplina legislativa (allo stato, inesistente) del mobbing, fenomeno che “rientra nell’ordinamento civile” in quanto “non può non mirare a salvaguardare sul luogo di lavoro la dignità ed i diritti fondamentali del lavoratore” (Corte cost., n. 359/2003). Come può dirsi – a parere di chi scrive – a maggior ragione per la massima parte della disciplina vigente in materia di salute e sicurezza sul lavoro.

 

A favore della tesi della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della salute e sicurezza sul lavoro depone, altresì, la circostanza che la maggior parte delle norme allo stato applicabili è assistita da sanzione penale la quale, a meno che non si intenda – come l’ordinamento vigente non consente – ipotizzare una differente disciplina regionale, resta nella completa disponibilità del legislatore statale.

 

Al riguardo – in tal modo in qualche misura “tradendo” una volontà di dare alla attuale formulazione dell’articolo 117 della Costituzione una interpretazione che non vanifichi, con specifico riguardo alla infelice espressione “tutela e sicurezza del lavoro”, il principio della “devoluzione” della legislazione alle Regioni – il Consiglio di Stato, nel già descritto parere del 2004, era arrivato addirittura ad ipotizzare la possibilità che “la disposizione statale preveda il nucleo del precetto (…), al contempo enunciando il criterio tecnico alla stregua del quale il legislatore regionale può attendere alla specificazione, sempre in chiave tecnica, dello stesso precetto statale” prefigurando una tecnica normativa “composita” che appare di ben difficile applicabilità.

In ogni caso, la posizione complessivamente assunta dal Consiglio di Stato (e descritta nel dettaglio nella prima parte di questo contributo) appare in un certo senso (a mio parere, fortunatamente) “isolata”, ancora più ove si consideri che nel parere in commento sembra argomentarsi nel senso che sarebbero le Regioni a dover legiferare in materia di salute e sicurezza sul lavoro spettando allo Stato unicamente la determinazione dei principi generali in materia in alcuni limitati casi. Al riguardo, è sufficiente rimarcare come la Corte costituzionale nella più volte citata sentenza n. 359 del 2003 ha affermato che anche ove sia assente una disciplina legislativa “deve ritenersi precluso alle Regioni intervenire, in ambiti di potestà legislativa concorrente, dettando norme che vanno ad incidere sul terreno dei principi fondamentali”.

 

In un tale contesto la devoluzione della competenza legislativa in materia di salute e sicurezza allo Stato in luogo delle Regioni eliminerebbe anche solo potenzialmente la disomogeneità tra normative territoriali di salute e sicurezza, la quale espone i lavoratori al rischio del difetto di tutela sui luoghi di lavoro e lo Stato alla responsabilità risarcitoria per incompleta attuazione delle direttive comunitarie; ciò proprio in una materia, quale la salute e sicurezza sul lavoro, che riguarda beni di natura primaria costituzionalmente tutelati e che, pertanto, impone la sicura (ed uniforme anche a livello territoriale) individuazione di alcune garanzie di base rispetto alle quali la potestà legislativa concorrente delle Regioni si manifesti – casomai – unicamente tramite deroghe migliorative rispetto ai livelli dettati dalla legislazione statale.

 

 

Avv. Lorenzo Fantini

 

 

Disegno di legge n. 1248-B presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali - Deleghe al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonché in materia di riordino della disciplina dei rapporti di lavoro e dell’attività ispettiva e di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro

 

 

 

 

 

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