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Le catene di appalti e i modelli di organizzazione e gestione
Urbino, 9 Mar – Sicuramente uno dei temi delicati in materia di salute e sicurezza sul lavoro riguarda la possibile frammentarietà produttiva (appalti, subappalti, esternalizzazioni, …) e la conseguente creazione di catene complesse di responsabilità nell’ambito delle catene di appalti.
A soffermarsi sull’analisi delle ricadute, sui doveri di sicurezza del datore di lavoro, della “scelta di dare in appalto la realizzazione di lavori o l’erogazione di un servizio” soffermandosi sulla “traslazione dello statuto della responsabilità dalla persona fisica all’ente collettivo” è un interessante saggio pubblicato sul numero 2/2025 della rivista “Diritto della sicurezza sul lavoro”, pubblicazione online dell'Osservatorio Olympus dell' Università degli Studi di Urbino.
Il saggio, dal titolo “Catene di appalti e modelli di organizzazione e gestione della sicurezza sul lavoro: contenuti e limiti della traslazione dello statuto della responsabilità dalla persona fisica all’ente collettivo” è a cura di Gaetana Morgante, ordinaria di diritto penale presso la Scuola Sant’Anna di Pisa e costituisce lo sviluppo dell’intervento al percorso formativo organizzato presso la Scuola Superiore della Magistratura su “Catene degli appalti e tutela della salute e della sicurezza sul lavoro” in data 12-14 marzo 2025.
Ci soffermiamo brevemente sul saggio in oggetto soffermandoci sui seguenti argomenti:
- Catene di appalti e obblighi di sicurezza sul lavoro: rilievi generali
- Catene di appalti e modelli di organizzazione: conclusioni e proposte
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Catene di appalti e obblighi di sicurezza sul lavoro: rilievi generali
Riprendiamo alcuni rilievi generali dell’autrice sulle catene di appalti e gli obblighi di sicurezza sul lavoro.
Si accenna al potenziale “corto circuito” che “l’affidamento ad altri di un segmento della produzione o di un’attività ad essa strumentale determina su un pilastro del diritto (anche penale) del lavoro, vale a dire la tendenziale esclusività del rapporto tra titolare delle obbligazioni di sicurezza (datore di lavoro) e titolari degli interessi da proteggere (lavoratori, rectius dipendenti, a vario titolo, del datore di lavoro medesimo”. Un’esclusività a cui è ispirato “l’impianto concettuale ed applicativo dello stesso art. 2087 c.c”.
Il saggio si sofferma su alcune indicazioni giurisprudenziali e sui tentativi di affrontare il problema del “limite al rimprovero” a fronte di una possibile estensione “ad libitum” dei doveri prevenzionistici. E, riguardo alla richiamata esigenza di “delimitare i confini della posizione di garanzia, tendenzialmente onnicomprensiva, del datore di lavoro”, dall’analisi sistematica delle disposizioni del DPR n. 547/1955 emerge come, in passato, il legislatore “non abbia inteso sanzionare penalmente la violazione di obblighi generici bensì dei doveri specificamente imposti al datore di lavoro, ai dirigenti, ai costruttori, ai commercianti, ai preposti ed ai lavoratori”.
Si indica che in assenza di una disciplina specifica sulla ripartizione dei doveri di sicurezza tra committente e appaltatore, dagli anni Sessanta si è “consolidato un orientamento volto a distinguere tra appalti reali e fittizi”. Nel caso di appalto fittizio vi era in sostanza un unico vero datore di lavoro, ossia chi utilizzava di fatto i lavoratori, con conseguente unitarietà degli obblighi di sicurezza. In presenza di una situazione di appalto vero e proprio “o di una serie di subappalti a catena, essendo reale vero e proprio o di una serie di subappalti a catena, essendo l’appaltatore (o il subappaltatore) dotato, ex art. 1655 c.c., di una propria autonoma sfera organizzativa, il principio generale elaborato dalla dottrina e dalla giurisprudenza era quello secondo il quale l’appaltatore, al pari di qualunque altro datore di lavoro, dovesse essere considerato garante primario ed esclusivo della salute e dell’integrità fisica dei propri dipendenti”.
È stato soltanto con l’art. 7 del d.lgs. n. 626/1994 che il legislatore ha dato attuazione a quel modello di «sicurezza partecipata» “proprio delle direttive comunitarie adottate in conformità con la direttiva-quadro 391/89”. L’art. 7 del d.lgs. n. 626/1994 “ha recepito il richiamato modello della moltiplicazione policentrica e ‘a geometria variabile’ delle posizioni di garanzia apicali in caso di appalti di lavori interni prevedendo per l’appunto che il datore di lavoro, in caso di affidamento dei lavori all’interno dell’azienda o dell’unità produttiva, ad imprese appaltatrici o a lavoratori autonomi dovesse, innanzi tutto, i) verificare l’idoneità tecnico-professionale delle imprese appaltatrici o dei lavoratori autonomi in relazione ai lavori da affidare in appalto o contratto d’opera e ii) fornire agli stessi soggetti dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell’ambiente in cui fossero destinati ad operare e sulle misure di prevenzione e di emergenza adottate in relazione alla propria attività”. Si prevedeva altresì che entrambi dovessero
1) “cooperare all’attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull’attività lavorativa oggetto dell’appalto;
2) coordinare gli interventi di protezione e prevenzione dai rischi cui fossero esposti i lavoratori, informandosi reciprocamente anche al fine di eliminare rischi dovuti alle interferenze tra i lavori delle diverse imprese coinvolte nell’esecuzione dell’opera complessiva”.
E al datore di lavoro committente veniva, poi, “riferito il dovere di promuovere la cooperazione e il coordinamento con l’unico limite dei rischi specifici propri delle attività delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi”.
Infine l’art. 26 del TUSL (Testo Unico in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, d.lgs. n. 81/2008) ha “recepito ed ulteriormente integrato le predette previsioni al caso dell’affidamento di lavori, servizi e forniture all’impresa appaltatrice o a lavoratori autonomi all’interno della propria azienda, o di una singola unità produttiva della stessa, estendendo altresì il complesso dei doveri di verifica dell’idoneità tecnico professionale, di informazione, di cooperazione e coordinamento agli affidamenti nell’ambito dell’intero ciclo produttivo dell’azienda medesima, sempre che il committente abbia la disponibilità giuridica dei luoghi in cui si svolge l’appalto o la prestazione di lavoro autonomo”.
Catene di appalti e modelli di organizzazione: conclusioni e proposte
Dopo questo excursus sui rilievi su catene di appalti e obblighi, e rimandando ai vari passaggi e aspetti trattati nel saggio, raccogliamo ora alcune riflessioni conclusive e proposte dell’autrice.
Si indica che l’analisi delle questioni connesse alla traslazione dalla persona fisica all’ente dello statuto punitivo della responsabilità per i reati commessi nell’ambito delle catene di appalti “offre un angolo visuale particolarmente privilegiato nella definizione concettuale dei contenuti e dei limiti dei doveri imposti ad enti committenti ed appaltatori e nella rilevazione del relativo impatto pratico-applicativo”.
In particolare “l’enfasi posta sulle peculiari caratteristiche delle dinamiche ente committente/appaltatore anche rispetto alla riferibilità ad entrambi della qualifica datoriale ha condotto ad argomentare l’esclusione di un dovere generale di tutela e di controllo in capo all’ente committente in nome di una limitazione del contenuto della sua posizione di garanzia ai fondamentali doveri previsti dall’art. 26 TUSL: dalla verifica dell’idoneità tecnico professionale dell’appaltatore, all’informazione sui rischi specifici, al coordinamento alla cooperazione”.
Il saggio traendo le mosse dalla considerazione della complessità insita nella frammentazione della produzione e nella coesistenza di diversi enti con qualifica datoriale – come indicato nell’abstract - propone “una modulazione dei doveri caratteristici della società committente in base alla summa divisio tra appalti “internalizzati” ed “esternalizzati” attribuendo rilievo centrale al ruolo dei modelli di organizzazione e gestione del rischio i quali, in una materia complessa come questa, possono consentire di spostare il baricentro dalla realizzazione dell’evento alla prevenzione e all’organizzazione della sicurezza nel rispetto del principio di colpevolezza organizzativa e della conseguente limitazione dei doveri di vigilanza dell’ente agli effetti del diritto penale del lavoro”.
Infatti l’approccio collaborativo “proposto nel quadro di una mediazione tra gli opposti estremi del modello iperprotettivo e di quello ultrasegregato trova nella traslazione della responsabilità dalla persona fisica all’ente e nel ricorso al ruolo del modello di organizzazione e di gestione una chiave di lettura degna di grande interesse”. Il modello organizzativo consente, come indicato sopra, di spostare il baricentro “dell’adempimento dei doveri di sicurezza dalla valutazione ex post della distribuzione delle responsabilità rispetto ad eventi avversi già verificatisi all’impegno ex ante alla prevenzione”.
E la valorizzazione del modello organizzativo e di percorsi di due diligence potrebbero “risultare molto efficaci nella ricordata prospettiva della riduzione dei rischi legati all’esecuzione di lavori in catene di appalti ove il frequente ricorso al subappalto può allontanare sempre di più l’esecuzione del lavoro affidato dall’area di ‘verifica’ dello stesso ente committente”.
Da questo punto di vista alcuni “strumenti di soft law elaborati proprio nell’ambito della responsabilità degli enti e basati sullo schema della due diligence e del formato KYC (Know Your Contractor) o, per ricorrere ad un neologismo, KYS (Know Your Supplier) potrebbero risultare molto efficaci”. Il saggio fa riferimento anche alle indicazioni di alcune linee di Confindustria. Si indica poi che in “prospettiva di hardening due diligence, si prevede altresì l’adozione di criteri e modalità di valutazione della congruità del valore economico dell’offerta rispetto ai costi del lavoro e della sicurezza prospettabili e, qualora questa appaia anormalmente bassa, l’esame delle giustificazioni scritte e della relativa documentazione a corredo richiesta all’offerente; previsioni contrattuali standardizzate in relazione alla natura e tipologia di contratto, ivi incluse previsioni contrattuali finalizzate all’osservanza di principi di controllo/regole etiche e di condotta nella gestione delle attività da parte del terzo e le attività da seguirsi in caso di eventuali scostamenti”.
In definitiva la valorizzazione dei modelli di organizzazione nella gestione dei rischi SSL connessi alle catene di appalti “potrebbe integrare uno strumento multifunzionale ed elastico in quanto utile non soltanto in prospettiva preventiva e di mitigazione dei rischi ma anche di accertamento ex post delle responsabilità oltre che di compliance riparativa come fatto palese dalla corposa casistica in materia di appalti esternalizzati”. E i principi e le regole di funzionamento dei modelli organizzativi in ambiti caratterizzati, come quello delle catene di appalti, da una spiccata complessità soggettiva ed oggettiva” possono anche offrire la “cornice teorica e l’ambito di praticabilità concreta di un’accezione di compliance finora sottovalutata, quella della compliance estesa in quanto riferita non soltanto al core business dell’ente ma anche alle sempre più frequenti ipotesi di allargamento della filiera della produzione e dei servizi nell’obiettivo comune di assicurare livelli minimi e inderogabili di tutela della salute e della sicurezza del lavoro” indipendentemente dalla tipologia e modalità di “frazionamento delle filiere o delle catene del valore”.
Rimandiamo, infine, alla lettura integrale del saggio che si sofferma su molti aspetti:
- complessità organizzativa e impatto delle catene di appalti sui profili di rischio 231.
- catene di appalti “internalizzati” ed “esternalizzati”
- elementi differenziali e comuni ai fini della responsabilità 231
- analisi casistica.
RTM
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Rispondi Autore: avv. Rolando Dubini  - likes: 0 | 10/03/2026 (08:20:12) |
| Appalti e sicurezza sul lavoro: i limiti della lettura “riduttiva” della posizione di garanzia del committente Nel dibattito dottrinale sulla sicurezza nelle catene di appalto merita attenzione la tesi proposta dalla Prof.ssa Gaetana Morgante, secondo cui gli obblighi prevenzionistici del committente dovrebbero essere modulati distinguendo tra appalti “internalizzati” ed “esternalizzati”. Secondo questa impostazione, nei secondi il ruolo del committente sarebbe essenzialmente limitato alla verifica dell’idoneità tecnico-professionale dell’impresa appaltatrice, mentre gli obblighi di cooperazione e coordinamento sarebbero attenuati o comunque meno incisivi. È una ricostruzione teoricamente elegante, ma giuridicamente problematica. Il rischio è quello di comprimere la posizione di garanzia del committente, in contrasto con il quadro normativo e con un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato. Il primo punto da chiarire riguarda il ruolo dell’art. 2087 c.c., che costituisce la vera clausola generale di tutela della sicurezza del lavoro. La norma stabilisce che l’imprenditore è tenuto ad adottare “le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro”. La Cassazione ha chiarito da tempo che questa disposizione non si limita a richiamare il rispetto delle norme antinfortunistiche, ma impone un obbligo di sicurezza sostanziale, fondato sulla massima sicurezza tecnologicamente fattibile. In questo senso è costante l’affermazione secondo cui l’art. 2087 c.c.: “integra le disposizioni in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro e impone all’imprenditore l’adozione di tutte le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, necessarierisultino a tutelare l’integrità psicofisica dei lavoratori”. La giurisprudenza civile ha inoltre chiarito che tale obbligo può gravare anche sul committente, quando questi mantenga poteri organizzativi sull’ambiente di lavoro. La Suprema Corte ha affermato infatti che: “l’art. 2087 c.c. è applicabile anche nei confronti del committente, tenuto al dovere di provvedere alle misure di sicurezza dei lavoratori anche se non dipendenti da lui, ove egli si sia riservato poteri tecnico-organizzativi sull’opera da eseguire” (Cass. civ., sez. lavoro, 22 marzo 2002, n. 4129). Lo stesso principio è stato ribadito da successive decisioni della Corte: Cass. civ., sez. lavoro, 8 ottobre 2012, n. 17092, Cass. civ., sez. lavoro, 9 maggio 2017, n. 11311. Ancora più esplicita è la giurisprudenza recente, secondo cui il committente che mantenga la disponibilità dell’ambiente di lavoro è tenuto a garantire la sicurezza anche nei confronti dei lavoratori dell’impresa appaltatrice, attraverso obblighi di informazione, cooperazione e predisposizione delle misure di prevenzione (Cass. civ., sez. lavoro, 25 febbraio 2019, n. 5419). Questo primo dato consente già di individuare il problema della ricostruzione dottrinale che tende a “frazionare” i doveri del committente: la posizione di garanzia non deriva dalla struttura contrattuale dell’appalto, ma dal controllo sull’organizzazione del lavoro. Accanto all’art. 2087 c.c. va poi considerato un secondo elemento normativo spesso trascurato: l’art. 2086 c.c., come modificato dal d.lgs. 14/2019. La norma stabilisce che l’imprenditore ha il dovere di istituire “assetti organizzativi, amministrativi e contabili adeguati alla natura e alle dimensioni dell’impresa”. È evidente che un assetto organizzativo adeguato non può prescindere dalla gestione dei rischi nelle catene di appalto e subappalto. Da qui il collegamento diretto con il principio di colpa di organizzazione, che costituisce il presupposto della responsabilità dell’ente nel sistema del d.lgs. 231/2001. La sicurezza negli appalti non è dunque solo un problema di responsabilità individuale del datore di lavoro, ma un tema di assetto organizzativo dell’impresa. Il terzo pilastro normativo è costituito dall’art. 26 del d.lgs. 81/2008. La norma disciplina gli obblighi del datore di lavoro committente in caso di affidamento di lavori, servizi o forniture all’interno dell’azienda o nell’ambito del ciclo produttivo. Il comma 1 prevede in particolare che il committente debba: – verificare l’idoneità tecnico-professionale delle imprese appaltatrici – fornire dettagliate informazioni sui rischi presenti nell’ambiente di lavoro – cooperare all’attuazione delle misure di prevenzione – coordinare gli interventi di protezione – elaborare il documento unico di valutazione dei rischi da interferenze (DUVRI). Il dato letterale è chiarissimo: la norma non distingue tra appalti “internalizzati” ed “esternalizzati” quanto all’estensione di questi obblighi. La distinzione proposta in dottrina appare quindi priva di un fondamento testuale. La giurisprudenza della Cassazione ha progressivamente chiarito questo punto, superando la tradizionale concezione che limitava la responsabilità del committente alla sola culpa in eligendo. In una recente pronuncia la Corte ha affermato che: “in tema di infortuni sul lavoro è superata la concezione che configurava la responsabilità del committente come eccezionale e limitata alla culpa in eligendo o all’ingerenza nell’esecuzione dell’appalto. Il datore di lavoro committente è tenuto all’adempimento degli specifici obblighi imposti dall’art. 26 del d.lgs. 81/2008, che fungono da parametri autonomi di valutazione della sua condotta” (Cass. civ., sez. lavoro, ord. 6 maggio 2025, n. 11918). La stessa decisione aggiunge un principio molto rilevante: “il committente può essere ritenuto responsabile dell’infortunio occorso ai dipendenti dell’impresa appaltatrice anche in assenza di ingerenza nell’attività di quest’ultima”. In altri termini, la responsabilità non nasce dall’interferenza operativa, ma dalla violazione degli obblighi prevenzionistici propri del committente. Un ulteriore elemento di conferma proviene dalla disciplina dei cantieri temporanei o mobili. Gli artt. 90 e 93 del d.lgs. 81/2008 attribuiscono al committente obblighi diretti di verifica e controllo, che non vengono meno neppure con la nomina del coordinatore per la sicurezza. La giurisprudenza penale ha chiarito che: “la posizione di garanzia del committente trova fondamento diretto nella normativa di settore e non nel principio dell’ingerenza nell’attività dell’appaltatore” (Corte d’Appello penale di Napoli, 12 settembre 2014, n. 4722). Il committente è quindi titolare di obblighi autonomi di controllo e verifica che si affiancano a quelli del datore di lavoro dell’impresa esecutrice. Infine, l’art. 26, comma 4, del d.lgs. 81/2008 introduce la responsabilità solidale del committente per i danni subiti dai lavoratori dell’appaltatore non coperti dall’INAIL. La clausola di esonero relativa ai rischi specifici dell’attività dell’appaltatore è stata interpretata restrittivamente dalla giurisprudenza, proprio per evitare che essa diventi uno strumento di svuotamento delle responsabilità del committente. Il quadro che emerge è dunque molto chiaro. La normativa e la giurisprudenza degli ultimi vent’anni hanno progressivamente superato la concezione tradizionale che vedeva il committente come soggetto marginale nella prevenzione degli infortuni. Oggi la posizione di garanzia del committente si fonda su tre pilastri: art. 2087 c.c. – clausola generale di sicurezza art. 2086 c.c. – adeguati assetti organizzativi art. 26 d.lgs. 81/2008 – obblighi specifici negli appalti. Il principio operativo che ne deriva è semplice ma molto concreto. La sicurezza nelle catene di appalto non segue la struttura contrattuale, ma il potere organizzativo. Chi organizza il ciclo produttivo e mantiene il controllo dell’ambiente di lavoro non può sottrarsi alla posizione di garanzia. Ed è proprio per questo che, nella giurisprudenza più recente, la responsabilità del committente non rappresenta più un’eccezione ma una componente strutturale del sistema di prevenzione. | |
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