Il D.Lgs. n. 62/2024 sulla nuova disabilità stenta a decollare

Il D.Lgs. n. 62/2024 sulla nuova disabilità stenta a decollare

La rivoluzione epocale connessa al decreto legislativo n. 62/2024 sulla nuova disabilità, stenta a decollare, anzi ancora non è partita. Riflessioni a cura di Adriano Ossicini, medico del lavoro.

Il decreto legislativo n. 62 del 3 maggio 2024, recante “Definizione della condizione di disabilità, della valutazione di base, di accomodamento ragionevole, della valutazione multidimensionale per l'elaborazione e attuazione del progetto di vita individuale personalizzato e partecipato” è una “rivoluzione epocale che però stenta a decollare”.

A raccontarlo è Adriano Ossicini (Spec. in Medicina Legale e Medicina del Lavoro, già Sovrintendente Sanitario Centrale Inail) nel suo contributo dal titolo “Decreto Legislativo n.62/2024 sulla nuova disabilità, una rivoluzione epocale, che però stenta a decollare anzi, ancora non è partita!”.

Pubblicità

RSPP - ASPP - RSPP-ASPP - Aggiornamento 5 ore - Diversità e inclusione - Tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro - Tutti i settori Corso online di aggiornamento per RSPP-ASPP di attività appartenenti a tutti i settori di attività ATECO 2007. Il corso costituisce credito formativo per RSPP-ASPP, Docenti-formatori e Coordinatori per la sicurezza sul lavoro.

Decreto Legislativo n. 62/2024 sulla nuova disabilità, una rivoluzione epocale, che però stenta a decollare anzi, ancora non è partita!

Summary

L’autore esamina lo stato dell’applicazione della novità normativa relativa alla condizione di disabilità ed evidenzia che nonostante la carenza delle disposizioni regolamentari interministeriali che avrebbero dovuto definire le modalità attuative della riforma, l’INPS ha ritenuto comunque necessario partire con la sperimentazione (?!), (forse) per non passare da soggetto istituzionale che non dava corso al nuovo e diverso processo ma, questa (non) sperimentazione se da una parte può essere di aiuto per sviluppare le diverse fasi della non facile nuova disciplina, in primis applicazione concreta del certificato introduttivo da parte del medico, dall’altra, allo stato non corrisponde assolutamente al dettato di legge, come fatto presente dallo stesso INPS pubblicamente.

Si spera che quanto prima escano queste numerose “disposizioni” per potere veramente cominciare ad effettuare una reale sperimentazione, per giungere, poi, ad una gestione unica e completa da parte dell’area medico legale Inps sulle persone con disabilità prevista, sulla carta, dal gennaio 2026.

 Come noto, con il Decreto Legislativo n. 62 del 3 maggio 2024 (G.U. 14.05.2024) si conclude, il tanto atteso, processo di riforma e riordino della disabilità iniziato con la legge 227/2021 che ci si aspettava da anni. Ma è proprio così o in verità questo è solo l’inizio, il primo passo di un percorso, indubbiamente non facile, visto i numerosi e diversi regolamenti da attuare, che a tutt’oggi non hanno visto la luce?

In detto decreto , ribadiamo molto importante, si ridefinisce la condizione di disabilità e si perviene ad attribuire il diritto alle prestazioni e ai sostegni in favore delle persone con disabilità, attraverso la creazione di progetti di vita individuali e personalizzati basati su una valutazione multidimensionale e, come ben comprensibile sin dalla qualificazione nel titolo “Definizione della condizione di disabilità, della valutazione di base, di accomodamento ragionevole, della valutazione multidimensionale per l’elaborazione e attuazione del progetto di vita individuale personalizzato e partecipato” si tratta, effettivamente, di una vera e propria svolta.

Con riferimento all’aspetto procedurale, viene disposta, solo a partire dal 1° gennaio 2026, la riunificazione e la semplificazione degli accertamenti esistenti entro un’unica procedura valutativa di base affidata in via esclusiva all’Inps, ma tutto ciò, giustamente, dopo una fase di sperimentazione della durata di un anno a partire dal 1° gennaio 2025.

La condizione di disabilità viene determinata a seguito di un unico procedimento accertativo nell’ambito della cosiddetta “valutazione di base” che può riguardare contemporaneamente i livelli di sostegno e di sostegno intensivo (legge 104/1992), l’invalidità civile, la cecità civile, la sordità civile, inclusione scolastica, la legge 68/1999 e il D.lgs. 66/2017; in pratica TUTTO il campo normativo legato alle persone con disabilità.

Trattasi, a nostro avviso, di una vera e propria rivoluzione che condividiamo!

In confronto la riforma Inail del D.Lgs n. 38/2000 - cui lo scrivente a suo tempo ha direttamente partecipato in prima persona - con il passaggio “dall’attitudine al lavoro” al “danno biologico”, riforma ormai risalente ad un quarto di secolo fa, è stata ‘semplicemente’ una rivoluzione copernicana, e quella cui si sta dando attuazione la riteniamo, invece, una rivoluzione epocale che però stenta a decollare in quanto, forse, troppi e diversi sono i soggetti istituzionali che dovrebbero dar corso a quanto ivi previsto, e non doverosamente valutate le difficoltà legate all’emanazione di disposizioni importanti in un contesto così variegato, disposizioni ad oggi in gran parte assenti.

In questo articolo ci si limiterà a commentare, parte del Cap. II “PROCEDIMENTO VALUTATIVO DI BASE E ACCOMODAMENTO RAGIONEVOLE” in particolare le previsioni attuative di cui all’art.5, art.12 e dell’art. 33 (fase sperimentale); la norma di legge, sin dall’inizio, prevedeva tempi certi e rapidi di tutta questa nuova modalità di accertamento, termini purtroppo assolutamente disattesi, come vedremo.

Ci sono stati, in questi ultimi mesi, diversi messaggi INPS che poi diremo, messaggi che però si sono limitati solo a ben illustrare cosa diceva, già, la stessa legge; di più l’Inps allo stato non poteva fare in quanto, come detto, ci sono diverse, numerose e significative indicazioni (regolamenti) cui altri organi sono chiamati ad emanare, sentito Inps, per poi consentire una effettiva e concreta attuazione dei nuovi principi.

Nell’art.5 in cui si definisce la “Finalità, ambito, principi ed effetti della valutazione di base” si legge:

Art. 5.

Finalità, ambito, principi ed effetti della valutazione di base

1. La valutazione di base è il procedimento unitario volto al riconoscimento della condizione di disabilità definita dall’articolo 2, comma 1, lettera a) , che comprende ogni accertamento dell’invalidità civile previsto dalla normativa vigente e, in particolare:

a) l’accertamento dell’invalidità civile di cui alla legge 30 marzo 1971, n. 118, e delle condizioni di cui alla legge 11 febbraio 1980, n. 18, alla legge 21 novembre 1988, n. 508, nonché alla legge 11 ottobre 1990, n. 289;

b) l’accertamento della cecità civile, ai sensi della legge 27 maggio 1970, n. 382, e della legge 3 aprile 2001,n. 138;

c) l’accertamento della sordità civile, ai sensi della legge 26 maggio 1970, n. 381;

d) l’accertamento della sordocecità, ai sensi della legge 24 giugno 2010, n. 107;

e) l’accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell’inclusione scolastica, ai sensi dell’articolo 5 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66;

f) l’accertamento della condizione di disabilità ai fini dell’inclusione lavorativa, ai sensi della legge 12 marzo 1999, n. 68;

g) l’individuazione dei presupposti per la concessione di assistenza protesica, sanitaria e riabilitativa, prevista dai livelli essenziali di assistenza;

h) l’individuazione degli elementi utili alla definizione della condizione di non autosufficienza, nonché di disabilità gravissima, ai sensi del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 26 settembre 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 280 del 30 novembre 2016;

 i) l’individuazione dei requisiti necessari per l’accesso ad agevolazioni fiscali, tributarie e relative alla mobilità, conseguenti all’accertamento dell’invalidità e ad ogni altra prestazione prevista dalla legge.

Le sei attività di accertamento già previste nelle precedenti leggi, accorpate in un unicum, e tre attività di individuazione, mediante il supporto di una valutazione di base ai fini di qualificare al meglio la disabilità ai fini di poter o meno concedere tutti i diversi benefici.

Valutazione di base, indispensabile, come risulta ben esplicitato nell’art.12 di cui riportiamo la parte che interessa:

Art. 12

Aggiornamento delle definizioni, dei criteri e delle modalità di accertamento e di valutazione di base, a seguito dell'adozione delle classificazioni ICD e ICF

1. Nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 117 della Costituzione e in coerenza con quanto stabilito dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 65 del 18 marzo 2017, con REGOLAMENTO del Ministro della salute, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, con l'Autorità politica delegata in materia di disabilità e con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentito il Ministro dell'istruzione e del merito, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentito l'INPS, da adottare entro il 30 novembre 2024, , si provvede, sulla base delle classificazioni ICD e ICF e in conformità con la definizione di disabilità di cui all'articolo 2, comma 1, lettera a), all'aggiornamento delle definizioni, dei criteri e delle modalità di accertamento dell'invalidità civile, della cecità civile, della sordità civile e della sordocecità civile previsti dal decreto del Ministro della sanità 5 febbraio 1992, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 1992.”

In concreto per dare corso a quanto previsto dall’art.5, nei suoi diversi aspetti era doveroso dapprima dare corso a questo regolamento che comportava diversi adempimenti, che doveva essere emanato entro il 30 novembre 2024, anche per la sperimentazione, come da art.33, quindi i tempi “applicativi” erano stati già dichiarati e ben definiti.

Ciò detto, segnalo da subito che il termine del 30 novembre 2004 in cui tutti questi adempimenti - previsti dal maggio 2024 ma cui sicuramente già da prima ci si stava lavorando - dovevano essere emessi, slittavano di un anno esatto - 30 novembre 2025 - mediante l’art. 9 comma 7 ter inserito nella L. n. 106/2024, norma che in verità aveva solo una minima correlazione con la legge in discussione in quanto detta legge era la Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71, recante disposizioni urgenti in materia di sport, di sostegno didattico agli alunni con disabilità, per il regolare avvio dell'anno scolastico 2024/2025 e in materia di università e ricerca.”

Nella stessa legge per non “bloccare” la sperimentazione prevista per l’anno 2025 all’art.9 comma 7 bis si legge “Nelle more dell'adozione del regolamento di cui all'articolo 12, comma 1, del decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62, al fine di consentire, dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2025, la sperimentazione di cui all'articolo 33 del citato decreto legislativo nei territori individuati dal comma 1 del presente articolo, con regolamento da adottare, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, con decreto del Ministro della salute, di concerto con l'Autorità politica delegata in materia di disabilità e con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sono stabiliti i criteri per l'accertamento della disabilità connessa ai disturbi dello spettro autistico, al diabete di tipo 2 e alla sclerosi multipla, tenendo conto delle differenze di sesso e di età e nel rispetto dei principi e criteri di cui al citato articolo 12 del decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62.”

Allo stato però, a tutt’oggi, neanche a questo adempimento previsto dalla L.n.106/2024 da effettuarsi entro tre mesi dalla pubblicazione in G.U. (30.7.2024) è stato dato corso ed ormai il corrente mese di gennaio si sta concludendo; in carenza di ciò, ci si domanda allora a quale tipo di sperimentazione si sta dando corso mancandone fondamentali elementi costitutivi della nuova valutazione?

La risposta l’ha data l’INPS con Messaggio n. 4465 27.12.2024 Oggetto: Decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62. Avvio della sperimentazione a decorrere dal 1° gennaio 2025 nelle Province di Brescia, Catanzaro, Firenze, Forlì-Cesena, Frosinone, Perugia, Salerno, Sassari e Trieste. Prime istruzioni operative laddove, 4 giorni prima dell’inizio della “sperimentazione” dichiara, al punto 5 ‘Accertamento Sanitario’ che “Nelle more dell’emanazione dei decreti attuativi della sperimentazione, la valutazione viene effettuata, per tutte le patologie, utilizzando le tabelle di cui al decreto interministeriale 5 febbraio 1992”.

Poteva farlo? Poteva agire diversamente?

Forse, bloccando la sperimentazione, dicendo che in carenza dei regolamenti non possiamo partire, ma era possibile o opportuno? Noi non abbiamo la risposta!

Ci domandiamo e ripetiamo, stante così le cose, allora che tipo di sperimentazione si sta svolgendo sino all’uscita di quanto prevede la nuova normativa?

Con questi presupposti, quale valore dare alla cosiddetta “sperimentazione”?

Ci permettiamo di sottolineare che la sperimentazione partita dal 1 gennaio 2025 era, è, una procedura sperimentale, provvisoria e a campione, delle disposizioni relative alla valutazione di base, quella multidimensionale e del progetto di vita, nonché per assicurare il progressivo aggiornamento delle definizioni, dei criteri e delle modalità di accertamento; questo era il compito affidato alla sperimentazione, un working in progress che avrebbe dovuto affinare al meglio il tutto. Ma si è partiti in carenza di elementi importanti, accordi su ICF e Whodas, ed in primis almeno le diverse valutazioni per quelle tre tipologie individuate per la sperimentazione; singolare poi che due di quelle patologie individuate non hanno un puntuale riferimento tabellare nel vecchio D.M. 5.2.1992 e come previsto in quel decreto nelle modalità d’uso al punto2 lett. c) “…se l’infermità non risulta elencata in tabella viene valutata percentualmente ricorrendo al criterio analogico rispetto ad infermità analoghe e di analoga gravità”.

Il che ci appare ancora più problematico, in considerazione che con le nuove tabelle si voleva evitare proprio la discrezionalità legata a questo tipo di approccio, laddove non vi era un vero e proprio riferimento tabellare.

Come dimenticare che nel Doc. C.I.V. n.32 dell’Inps del maggio del 2007 allorché, quasi venti anni fa, si auspicava una nuova tabella, si legge che tra le criticità delle allora già “vecchie tabelle”, da superare, c’era proprio l’utilizzo di detto criterio, dichiarato fuorviante da molti.

L’INPS per dar corso alla sperimentazione aveva già emanato, oltre al messaggio 4465/2024 del 27 dicembre citato, altri due messaggi relativi alla materia;

• Messaggio n. 4014 del 28.11.2024 Oggetto: Riforma della disabilità. Decreto legislativo n. 62/2024. Certificato medico introduttivo. Prime istruzioni operative e avvio della Sperimentazione;
• Messaggio n. 4364 19.12.2024 Oggetto: Profilazione dei medici certificatori. Istruzioni operative;

Ma la lettura di dette messaggi nulla aggiunge, e non poteva farlo, su come si sarebbe svolta CONCRETAMENTE la sperimentazione, ma semplicemente illustra in maniera più esplicita, cose che già si deducevano dalla norma e cioè chi fa cosa e come, ma non con i giusti e dovuti riferimenti. Non poteva farlo, non c’erano!

In più passaggi, dei diversi messaggi, si legge che si procederà comunque dal 1.1.2025, per quelle nove province “In attesa dell’adozione del regolamento…” ed in carenza della nuova valutazione relativa alle tre fattispecie da sperimentare. Si legge infatti che “Nelle more dell’emanazione dei decreti attuativi della sperimentazione, la valutazione viene effettuata, per tutte le patologie, utilizzando le tabelle di cui al decreto interministeriale 5 febbraio 1992 e la valutazione può essere effettuata agli atti sulla base della documentazione presentata dall’interessato ai sensi dell’articolo 29-ter del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120” aggiungendo poi, in altro messaggio che “Alcuni regolamenti interministeriali, su iniziativa del Ministro della Salute, definiranno le modalità di attuazione e di verifica degli esiti della sperimentazione, oltre che i criteri di valutazione per l' accertamento della disabilità in relazione alle patologie oggetto della fase sperimentale, ossia disturbi dello spettro autistico, diabete di tipo 2 e sclerosi multipla.”

Che dire? Si prende atto di gravi carenze ma si va avanti lo stesso, forse per testare il certificato introduttivo che, forse, sapevano avrebbe creato difficoltà, difficoltà confermate poi da diversi medici che segnalano non poche problematicità nell’utilizzare l’applicativo, tanto da spingerli a richiedere, in un recente incontro online, un “tutorial” per potere dare coso al nuovo sistema, tutorial in predisposizione. Ma ci domandiamo ancora quale “valutazione di base” uscirà fuori, in carenza di nuove tabelle, riferimenti ultimi a ICF e Whodas dopo questa sperimentazione?

Anche se fossero state già previste le nuove valutazioni solo per queste tre patologie, da sottoporre a sperimentazioni, come era possibile effettuare le valutazioni complessive relativamente a più patologie concomitanti - è facile immaginare che detti soggetti probabilmente non saranno affetti da quell’unica patologia - nel rispetto della criteriologia medico legale, allorché i riferimenti valutativi relativi alle tre nuove fattispecie e le altre relative al D.M.5.2.1992 sono del tutto diversi?

Aggiungiamo che, forse, è quasi un bene che ancora non siano state emanate perché avrebbero ulteriormente complicato una situazione già critica.

E ci permettiamo un’altra considerazione. Se e quando verrà dato corso ad una reale sperimentazione in queste nove province, è legittimo che nel nostro paese alcuni cittadini (nelle 9 province) usufruiscano di determinati benefici con una normativa, ed altri invece (tutte le altre province), agli stessi benefici accedono con regole diverse?

A noi sembra quasi un’autonomia differenziata provinciale in un paese che da anni sta discutendo se sia valida o meno l’autonomia regionale da alcuni rivendicata, che però, comunque, secondo carta costituzionale, dovrebbe garantire a tutti nelle stesse condizioni le stesse cose.

Dobbiamo doverosamente dire che l’INPS si è anche confrontata, prima dell’avvio, con i Patronati CEPLA e CIPLA in due incontri il 18 novembre ed il 9 dicembre dello scorso anno, ed anche effettuato un incontro online con oltre 400 partecipanti di detti Patronati, il 13 gennaio scorso, ma da questi “incontri/confronti” non è uscita alcuna particolare direttiva, ma è stato illustrato quanto lo stesso INPS stava facendo per dar corso alla fase della sperimentazione anche in carenza dei diversi regolamenti interministeriali che sono alla base della diversa modalità di valutazione.

Era stato poi emesso un comunicato stampa dall’Inps - Comunicato Stampa 27 dicembre INPS Avvio della sperimentazione sulla disabilità voluta dal Ministro Locatelli - in cui si affermava che durante il periodo di sperimentazione, verranno implementate nuove procedure operative e saranno condotte analisi per valutare l'efficacia delle modifiche introdotte, in vista dell'estensione della riforma nel 2026, parole sagge, ma vedremo nel corso dell’anno cosa succederà, visto come si è partiti.

Ci permettiamo di rimettere i decreti attuativi previsti dalla D.lgs. n. 62/2024 e lasciamo a lettore verificare a quanti di essi è stato dato effettivamente corso nel rispetto dei tempi.

Che aggiungere se non che leggere da siti online nel corrente mese di gennaio - in data 4 gennaio 2025 e  in data 7 gennaio 2025 , in data 12 gennaio 2025, in data 13 gennaio 2025, in data 15 gennaio 2025 - che la sperimentazione è partita, ma che si è in attesa di “Alcuni regolamenti interministeriali, che su iniziativa del Ministro della Salute, definiranno le modalità di attuazione e di verifica degli esiti della sperimentazione, oltre che i criteri di valutazione per l'accertamento della disabilità in relazione alle patologie oggetto della fase sperimentale, ossia disturbi dello spettro autistico, diabete di tipo 2 e sclerosi multipla”, appare contradditorio e incongruente.

Fa quasi sorridere, e non c’è da ridere, leggere sul sito del Ministero della Disabilità di fine anno scorso “Riforma disabilità, avvio sperimentazione in linea con i tempi previsti”(?!?!), ed in un video, sempre dal Ministero della disabilità, del 2 gennaio, gli auguri del Ministro “Buon primo dell’anno a tutti. Oggi è un giorno importante: parte la sperimentazione della riforma della disabilità che introduce il Progetto di vita in nove province italiane. Il cambiamento è iniziato e lo seguiremo molto da vicino insieme alle associazioni, insieme al mondo del terzo settore, insieme alle persone con disabilità e alle famiglie.”

Affermazioni che ci appaiono ardite considerazioni, dato che quanto affermato non corrisponde al vero, come abbiamo sopra evidenziato.

La stessa Dirigenza Inps, al video incontro del 13 u.s., ha fatto presente, correttamente, che stante così le cose la “valutazione di base” che uscirà in questa modalità applicativa è lungi da quella prevista dalla norma, e non può essere che così, in quanto, se serve, basta leggere la relazione tecnica illustrativa al D.lgs. n.62/2024 - Atto del governo sottoposto a parere parlamentare del 9.2.204 n.122 - dove si fa presente che le tabelle di cui al D.M.5.2.1992, utilizzate impropriamente in questa fase sperimentale “…si limitano a rilevare la patologia o menomazione in sé e la conseguente riduzione della capacità lavorativa generica in termini percentuali, mentre le tabelle aggiornate dovranno stabilire quanto la compromissione, come definita dall’articolo 2, incida sul funzionamento della persona” e l’obiettivo da perseguire è quello di “…riformare il sistema della disabilità, intervenendo non solo sulla definizione stessa di disabilità, ma anche sulle procedure di riconoscimento di invalidità, ai sensi della legge 5 febbraio 1992, n. 104, superando il sistema attuale della percentuale di invalidità su base di tabelle, a favore di un nuovo ‘profilo di funzionamento’, in linea con l’ICF e le disposizioni della Convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità”.

E quindi non si capisce, bene, quale sperimentazione si stia effettuando in queste condizioni, dato che, allo stato delle nostre conoscenze, vi sono diversi vuoti da riempire correttamente.

La cosa singolare è che, dopo un mese dall’inizio di questa sperimentazione nessuno, con una sola eccezione conosciuta, degli attori partecipanti a questo grande cambiamento, sollevi la questione di una sperimentazione che non risponde assolutamente a quanto previsto dalla normativa.

Mi ricorda la fiaba di Hans Christian Andersen “I vestiti nuovi dell’imperatore” e la famosa frase “Il Re è nudo!”, esclamata da un bambino in quanto tutti i dignitari per non mettersi contro il RE, negano l’evidenza; ci si domanda ma chi è il Re in questo contesto? Credo che il Re sia da individuare negli attori nell’art.12 dove viene esplicitato chi e quando doveva dare corso a certi adempimenti e non l’ha fatto.

Credo che, purtroppo, alla fine ci vorrà tempo, diverso tempo, anzi molto tempo, visto le condizioni di (non) partenza, per poter arrivare alla piena attuazione della nuova normativa cui tutti quanti, giustamente, aspiriamo nell’interesse delle persone con disabilità, ma attualmente ci preoccupa la mancata tutela dei cittadini in quelle nove province, soggetti non alla valutazione precedente, né a quella nuova ma ad un valutazione di base che non riusciamo bene a comprendere come sviluppata; siamo curiosi, poi, di sapere e di verificare, i numeri “quali/quantitativi” in quelle province soggette a sperimentazione.

Prof. Adriano Ossicini

Spec. in Medicina Legale e Medicina del Lavoro, già Sovrintendente Sanitario Centrale Inail

Scarica la normativa di riferimento:

DECRETO LEGISLATIVO n. 62 del 3 maggio 2024 - Definizione della condizione di disabilità, della valutazione di base, di accomodamento ragionevole, della valutazione multidimensionale per l'elaborazione e attuazione del progetto di vita individuale personalizzato e partecipato.

Licenza Creative Commons