Attività di volontariato: incidenti, normativa e riflessioni

Attività di volontariato: incidenti, normativa e riflessioni

Alcuni incidenti avvenuti nelle attività di volontariato e alcune riflessioni sull’interpello 5/2023, e sul nuovo comma introdotto all’art. 3 del D. Lgs 81/2008. A cura di Marco Parodi, formatore.

Non si parla spesso dei tanti incidenti che avvengono nell’ambito delle attività di volontariato, della Protezione Civile (PC) e del soccorso e ancora meno delle problematiche e criticità connesse alla normativa anche in relazione ai ruoli di datori di lavoro, preposti e lavoratori. Su questo tema riceviamo e pubblichiamo un contributo di un nostro lettore, Marco Parodi, che si sofferma su alcuni incidenti e sulle indicazioni connesse ad un interpello ( Interpello n. 5 del 23 novembre 2023) e varie norme.

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Salute e Sicurezza sul lavoro. Un tentativo per chiarire alcuni aspetti ed aprire una discussione pacata.

Tre gli incidenti gravi negli ultimi mesi; qui si riportano per brevità i sunti e si rimanda agli articoli in rete e si evidenzia che la responsabilità degli articoli è dei singoli autori degli stessi:

• 29-07-2023 Volontario di PC addetto alla pulizia del bosco; Tutto è cominciato quando la Procura di Udine ha indagato il sindaco di Preone (Udine), A.M., e il coordinatore della Protezione civile locale, R.V., dopo un incidente verificatosi proprio a Preone, quando un caposquadra della Protezione civile, G. D.P., perse la vita il 29 luglio scorso durante un’operazione, colpito da un albero caduto a causa del maltempo. Nei confronti di A.M. e R.V. sono scattate le prescrizioni cautelari in materia di sicurezza sul posto di lavoro, sanabili rispettivamente con il versamento di una sanzione pari a 5.600 e 1.800 euro – qui il primo articolo [1] e il secondo articolo [2]
• 26-12-2023 Ambulanza del Servizio Sanitario - Quattro persone morte sul colpo e 7 ferite in modo lieve. È il bilancio dello scontro frontale tra un'ambulanza della Ast1 Pesaro e un pullman carico di ragazzi in gita con i loro e accompagnatori, un parroco e alcuni seminaristi, nella galleria Ca' Gulino, lungo la SS73 bis - la cosiddetta "bretella" tra Urbino e Fermignano. Nell'urto l'ambulanza partita da Fossombrone si è incendiata, forse a causa dell'esplosione delle bombole d'ossigeno che trasportava. I quattro occupanti non hanno avuto scampo. Si tratta dell'equipaggio della Potes - un medico, un'infermiera e l'autista - e un paziente 80enne diretto all'ospedale di Urbino. – qui l’articolo [3]
• 02-01-2024 Ambulanza invade la corsia opposta e si scontra con un camion: 3 morti e 2 feriti. Ennesimo grave incidente stradale sulla Cimpello Sequals. Oggi alle 13.30 si sono scontrati frontalmente un’ambulanza e un camion della Transghiaia. Nella carambola è rimasto coinvolto un Suv della Bmw. La dinamica è al vaglio dei carabinieri del Radiomobile di Pordenone e delle stazioni di Fiume Veneto e Cordovado. È stata l’ambulanza della Croce rossa di Maniago ad invadere la corsia di marcia opposta. Proveniva da Padova ed era diretta a Vivaro. Alla guida c’era G.M., 49 anni (…); con lei la volontaria K.C., 37 anni (…). Stavano trasportando un’anziana, C.C., 80 anni, a Vivaro, dove risiede. L’anziana si era sottoposta ad un intervento a Padova. Dopo aver sorpassato una Bmx X5 condotta da una 64enne di Siena (ferita in maniera lieve), è andata ad impattare frontalmente con il camion della Transghiaia condotto da un 52enne ordinario della Calabria ma residente a Valvasone Arzene: si tratta di P.P., al suo primo giorno di lavoro alle dipendenze dell’azienda guidata da I.T.. Il mezzo pesante, dopo aver sfondato il guard-rail, è finito fuori strada: l’autista è deceduto a causa delle gravissime lesioni riportate. – qui l’articolo [4].

A seguito di questi tre incidenti (e non solo) si è avviata una nuova fase di riflessione su alcuni aspetti peculiari del ruolo del Datore di Lavoro, del Preposto e del Lavoratore.

In alcuni casi si è fatta confusione su fatti e circostanze, ma è raccomandabile la massima prudenza prima di lanciarsi in discussioni sterili.

Occorre sempre avere prima di tutto rispetto per le vittime dirette e indirette, evitare di lanciarsi in caccia alle streghe, e cercare di trarre da queste tragedie qualche insegnamento utile per le attività di Volontariato (qualsiasi tipo di volontariato con particolare attenzione a chi guida e a chi usa macchinari ed attrezzature).

Il D.Lgs. 81/2008 è esaustivo e, di fatto, copre l’intero arco di responsabilità, diritti e doveri del “lavoratore”. Qui, per comodità, useremo l’eccezione ‘lavoratore’ anche al Volontario di Ente / Associazione senza per forza entrare nei sofismi che pur dovranno essere trattati e che sono o potrebbero essere lo spunto di riflessione.

Sempre dopo il primo incidente, quello di luglio 2023, si è sollevato un gran clamore rispetto all’intervento del giudice e si prospettava in seguito un intervento normativo che escludesse o tendesse ad escludere la responsabilità del Sindaco rispetto al ruolo di Datore di Lavoro; in seguito, si è parlato molto del ruolo del Preposto se può coincidere con la figura del lavoratore unico. Qui va precisato: che l’incidente è sorto a seguito di un lavoro di bonifica del bosco; che con tutta probabilità è stata usata una motosega; che il caposquadra ha svolto l’attività in solitaria (i due compagni si erano allontanati)

Al primo cittadino sanzione da 5.600 euro: D.P., caposquadra del gruppo locale della protezione civile, sarebbe stato autorizzato a lavorare in una zona pericolosa. Sospesa l’attività del gruppo.

Vediamo seppur brevemente gli altri due incidenti: in questi due incidenti sembrerebbe – mi raccomando il condizionale è sempre d’obbligo finché la magistratura non avrà concluso le indagini – che le due ambulanze abbiano invaso la corsia opposta. Vuoi per un malore o altro dovrà per l’appunto stabilirlo il giudice.

Quali considerazioni immediate? Una riflessione sui comportamenti dei lavoratori e delle responsabilità di Preposti e Datori di Lavoro. Nel primo caso dovrà essere stabilito, oltre ai comportamenti tenuti dal Volontario (principi di imperizia, imprudenza, negligenza – lavoro in solitaria – uso corretto delle attrezzature – DPI – formazione specifica sull’uso delle attrezzature) se questo benedetto ruolo di Preposto abbia – nel contesto – un significato specifico e se il Sindaco può essere identificato con la figura del Datore di Lavoro. Bisognerà attendere certamente, più avanti parleremo di questo interpello presentato dalla Città di Modena proprio sulla figura del Preposto.

Negli altri due casi bisognerà accertare la dinamica dei fatti. Per quale motivo i mezzi si sono scontrati? Vi è stata una invasione di corsia evidentemente in punti ove – in entrambi i casi - non era consentito il sorpasso. Anche in questo caso parliamo di persone esperte che hanno perso la vita unitamente ad altri. E’ troppo presto per parlare di comportamenti non idonei o non conformi al dettato della normativa ma una riflessione più approfondita sulla guida dei mezzi (qualunque mezzo) va fatta a prescindere. Personalmente vedo ancora troppe divise che guidano e stanno sul mezzo senza, solo per fare l’esempio più banale, allacciare le cinture di sicurezza così come intervenire sui soccorsi (tutti) senza i prescritti e dovuti DPI.

Veniamo ora all’interpello per poi chiudere sul nuovo comma introdotto all’art. 3 del D. Lgs 81/2008.

“è stato formulato un emendamento che chiarisce il regime giuridico applicabile ai volontari di Protezione civile affinché possano continuare a dare il loro importantissimo e preziosissimo contributo, senza il timore di incorrere in eventuali procedimenti penali. Questo non farà mai venir meno le tutele necessarie per la loro sicurezza e incolumità”

E già qui partiamo con il politichese. Ma cosa vuol dire? Andiamo allora a leggere il contenuto dell’interpello: Interpello n. 5 del 23 novembre 2023.

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Interpello n. 5/ 2023 - Commissione per gli interpelli in materia di salute e sicurezza sul lavoro (Articolo 12 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81)

Oggetto: Interpello ai sensi dell'articolo 12 del d.lgs. n. 81/2008 e successive modificazioni. Quesito sulla figura del preposto. Seduta della Commissione del 23 novembre 2023.

La Camera di Commercio di Modena ha avanzato istanza di interpello per conoscere il parere di questa Commissione in merito ai seguenti quesiti:

• Si chiede se l'obbligo di individuare il preposto sia sempre applicabile;
• Si chiede se piccole realtà aziendali dove il datore di lavoro sia anche il preposto debbano provvedere all'individuazione
• Si chiede se tale figura possa coincidere con lo stesso datore di lavoro
• Si chiede se debba essere comunque individuato un preposto qualora una attività lavorativa non abbia un lavoratore che sovraintende l'attività lavorativa di altri lavoratori

Al riguardo, premesso che:

• l’articolo 2, del decreto legislativo n. 81 del 9 aprile 2008, rubricato “Definizioni”, al comma 1, lett. e), definisce il "preposto" come: “persona che, in ragione delle competenze professionali e nei limiti di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell'incarico conferitogli, sovrintende alla attività lavorativa e garantisce l'attuazione delle direttive ricevute, controllandone la corretta esecuzione da parte dei lavoratori ed esercitando un funzionale potere di iniziativa”;
• l’articolo 18, del decreto legislativo n. 81 del 9 aprile 2008, rubricato “Obblighi del datore di lavoro e del dirigente”, al comma 1, lett. b-bis), prevede che il datore di lavoro, che esercita le attività di cui all'articolo 3 e i dirigenti, che organizzano e dirigono le stesse attività secondo le attribuzioni e competenze ad essi conferite, devono: “(…) individuare il preposto o i preposti per l'effettuazione delle attività di vigilanza di cui all'articolo 19. I contratti e gli accordi collettivi di lavoro possono stabilire l'emolumento spettante al preposto per lo svolgimento delle attività di cui al precedente periodo. Il preposto non può subire pregiudizio alcuno a causa dello svolgimento della propria attività”;
• il successivo articolo 19, rubricato “Obblighi del preposto”, al comma 1, lett. a), prevede che, in riferimento alle attività indicate all'articolo 3 dello stesso decreto n. 81 del 2008, i preposti, secondo le loro attribuzioni e competenze, devono: “sovrintendere e vigilare sull'osservanza da parte dei singoli lavoratori dei loro obblighi di legge, nonché delle disposizioni aziendali in materia di salute e sicurezza sul lavoro e di uso dei mezzi di protezione collettivi e dei dispositivi di protezione individuale messi a loro disposizione e, in caso di rilevazione di comportamenti non conformi alle disposizioni e istruzioni impartite dal datore di lavoro e dai dirigenti ai fini della protezione collettiva e individuale, intervenire per modificare il comportamento non conforme fornendo le necessarie indicazioni di sicurezza. In caso di mancata attuazione delle disposizioni impartite o di persistenza dell'inosservanza, interrompere l'attività del lavoratore e informare i superiori diretti”;
• il medesimo articolo, al comma 1, lett. f-bis) dispone che, i preposti, secondo le loro attribuzioni e competenze, devono: “(…) in caso di rilevazione di deficienze dei mezzi e delle attrezzature di lavoro e di ogni condizione di pericolo rilevata durante la vigilanza, se necessario, interrompere temporaneamente l'attività e, comunque, segnalare tempestivamente al datore di lavoro e al dirigente le non conformità rilevate”;
• - l’articolo 37 del decreto legislativo n. 81 del 9 aprile 2008, rubricato “Formazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti”, al comma 7, prevede che: “Il datore di lavoro, i dirigenti e i preposti ricevono un'adeguata e specifica formazione e un aggiornamento periodico in relazione ai propri compiti in materia di salute e sicurezza sul lavoro, secondo quanto previsto dall'accordo di cui al comma 2, secondo periodo”, mentre al successivo comma 7-ter, è previsto che: “Per assicurare l'adeguatezza e la specificità della formazione nonché l'aggiornamento periodico dei preposti ai sensi del comma 7, le relative attività formative devono essere svolte interamente con modalità in presenza e devono essere ripetute con cadenza almeno biennale e comunque ogni qualvolta sia reso necessario in ragione dell'evoluzione dei rischi o all'insorgenza di nuovi rischi”;
• l’articolo 55 del decreto legislativo n. 81 del 9 aprile 2008, rubricato “Sanzioni per il datore di lavoro e il dirigente” ha previsto al comma 5, lettera d), una specifica sanzione per la violazione tra l’altro, dell’articolo 18, comma 1, lettera b-bis)

la Commissione ritiene che, dal combinato disposto della citata normativa, sembrerebbe emergere la volontà del legislatore di rafforzare il ruolo del preposto, quale figura di garanzia e che sussista sempre l’obbligo di una sua individuazione.

Dovrebbe ritenersi, pertanto, che la coincidenza della figura del preposto con quella del datore di lavoro vada considerata solo come extrema ratio - a seguito dell’analisi e della valutazione dell’assetto aziendale, in considerazione della modesta complessità organizzativa dell’attività lavorativa - laddove il datore di lavoro sovraintenda direttamente a detta attività, esercitando i relativi poteri gerarchico - funzionali.

Inoltre, non potendo un lavoratore essere il preposto di sé stesso, nel caso di un’impresa con un solo lavoratore le funzioni di preposto saranno svolte necessariamente dal datore di lavoro.

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Per come è formulata la risposta della Commissione non mi sembra che risolva i problemi posti all’attenzione, anzi, rimarchi in modo puntuale e preciso l’interpretazione autentica del D.Lgs. 81/2008.

Veniamo al nuovo comma introdotto all’art. 3 del D. Lgs 81/2008.

Parliamo del Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 15 dicembre 2023, n. 191 (in G.U. 16/12/2023, n. 293) relativo a: “Misure urgenti in materia economica e fiscale, in favore degli enti territoriali, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili. (23G00158) pubblicato nella (GU Serie Generale n.244 del 18-10-2023) Entrata in vigore del provvedimento: 19/10/2023

E anche in questo caso si resta basiti. Non si poteva trovare una formulazione più chiara? Bisognerà aspettare fior di Avvocati e Professionisti e Giudici che si lancino – anche in questo caso nell’interpretazione autentica? Risponde alle esigenze dei Volontari di PC, ecc. Oppure salvaguardia le responsabilità del Sindaco? Del Preposto? Alla fine a rimanere col cerino in mano è sempre il Lavoratore / Volontario?

Vediamo questo benedetto Art. 3 Comma 3 bis:

3-bis. Nei riguardi delle cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, e delle organizzazioni di volontariato della protezione civile, ivi compresi i volontari della Croce Rossa Italiana e del Corpo Nazionale Soccorso Alpino e Speleologico, e i volontari dei Vigili del Fuoco, le disposizioni del presente decreto legislativo sono applicate tenendo conto delle particolari modalità di svolgimento delle rispettive attività, individuate entro il 31 dicembre 2010 con decreto del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, di concerto con il Dipartimento della protezione civile e il Ministero dell’interno, sentita la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro. Le disposizioni del presente decreto legislativo si applicano alle attività dei volontari di cui al primo periodo esclusivamente nei limiti e con le modalità previste dal decreto interministeriale adottato in attuazione del primo periodo.

Non paghi andiamo alla fonte dei due decreti che intervengono sulla materia richiamati dal famoso Art. 3 dell’81/2008:

• MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI DECRETO 13 aprile 2011 - Disposizioni in attuazione dell'articolo 3, comma 3-bis, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, come modificato ed integrato dal decreto legislativo 3 agosto 2009, n. 106, in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.

• Decreto del Capo Dipartimento del 12 gennaio 2012: intesa tra il Dipartimento della Protezione Civile e le Regioni e Province Autonome sulla definizione delle modalità dello svolgimento delle attività di sorveglianza sanitaria

DECRETO 13 aprile 2011

Articolo 3 - Disposizioni relative alle organizzazioni di volontariato della protezione civile

1. Le norme in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro di cui al decreto legislativo n. 81/2008 sono applicate alle organizzazioni di volontariato della protezione civile, di seguito denominate organizzazioni, come definite all'art. 1, nel rispetto delle loro caratteristiche strutturali, organizzative e funzionali preordinate alle attivita' e ai compiti di protezione civile di cui alla legge 24 febbraio 1992, n. 225 e alla legge 21 novembre 2000, n. 353 e all'art. 5-bis, comma 5 del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito con modificazioni dalla legge 9 novembre 2001, n. 401.

2. Ai fini dell'applicazione del presente decreto, il volontario della protezione civile aderente alle organizzazioni e' equiparato al lavoratore esclusivamente per le attivita' specificate all'art. 4, commi 1 e 2, fermo restando il dovere di prendersi cura della propria salute e sicurezza e di quella delle altre persone, presenti nelle sedi delle organizzazioni nonche' sui luoghi di intervento, di formazione e di esercitazione, su cui ricadono gli effetti delle sue azioni o omissioni, conformemente alla sua formazione, informazione alle istruzioni operative, alle procedure, alle attrezzature e ai dispositivi di protezione individuale in dotazione.

3. Ai fini dell'applicazione del presente decreto, il legale rappresentante delle organizzazioni e' tenuto all'osservanza degli obblighi di cui al successivo art. 4, salvi i casi in cui sussistano rapporti di lavoro, qualunque sia la relativa tipologia contrattuale.

DECRETO 12 gennaio 2012

(…)

Premesso che:

il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, (di seguito: decreto legislativo) ha dato attuazione alla normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro in attuazione di quanto previsto dalla legge  3 agosto 2007, n. 123;

il decreto legislativo 3 agosto 2009, n. 106, ha provveduto ad integrare e modificare la predetta normativa;

l'art. 3, comma 3-bis, del decreto legislativo, come modificato dal decreto legislativo n. 106/2009, ha rinviato ad un apposito decreto dei Ministeri del Lavoro e delle Politiche Sociali e della Salute, di concerto con il Ministero dell'Interno ed il Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, l'applicazione delle norme ivi contenute ai volontari appartenenti, tra l'altro, alle organizzazioni di volontariato della protezione civile, alla Croce Rossa Italiana, al Corpo Nazionale del Soccorso Alpino e Speleologico, ai Corpi dei Vigili del Fuoco Volontari delle Province Autonome di Trento e di Bolzano e alla componente volontaria del Corpo Valdostano dei Vigili del Fuoco (di seguito: volontari oggetto del presente decreto), tenendo conto delle particolari modalita' di svolgimento delle rispettive attivita';

 il predetto decreto interministeriale e' stato adottato in data 13 aprile 2011 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 159 dell'11 luglio 2011 (di seguito: decreto interministeriale);

la richiamata disciplina ha stabilito, in particolare,

all'art. 1, comma 1, nel precisare talune delle definizioni contenute nel testo con riferimento al decreto legislativo, che il controllo sanitario al quale devono essere sottoposti i volontari oggetto del presente decreto consiste negli accertamenti medici basilari individuati anche da disposizioni delle Regioni e Province Autonome emanate specificamente per il volontariato oggetto del decreto interministeriale, finalizzati alla ricognizione delle condizioni di salute dei medesimi, quale misura generale di prevenzione nell'ambito delle attivita' di controllo sanitario nel settore della protezione civile, fatto salvo quanto specificato al successivo art. 5 in materia di sorveglianza sanitaria;

-        Omissis –

all'art. 3, commi 1 e 2, che le norme in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro contenute nel decreto legislativo sono applicate ai volontari oggetto del presente decreto nel rispetto delle caratteristiche strutturali, organizzative e funzionali, delle rispettive organizzazioni, preordinate alle attivita' ed ai compiti di protezione civile previsti dalla normativa di protezione civile e che, pertanto, il volontario in questione e' equiparato al lavoratore esclusivamente per le attivita' specificate al successivo art. 4, commi 1 e 2, fermo restando il dovere di prendersi cura della propria salute e sicurezza e di quella delle altre persone presenti nelle sedi delle organizzazioni nonche' sui luoghi di intervento, formazione ed esercitazioni, su cui ricadono gli effetti delle sue azioni o omissioni, conformemente alla sua formazione e informazione, alle istruzioni operative, alle procedure, alle attrezzature ed ai dispositivi di protezione individuale in dotazione;

all'art. 3, comma 3, che ai fini dell'applicazione delle disposizioni contenute nel decreto interministeriale, il legale rappresentante delle organizzazioni di volontariato di protezione civile e' tenuto all'osservanza degli obblighi di cui al successivo art. 4, salvi i casi in cui sussistano rapporti di lavoro, qualunque sia la relativa tipologia contrattuale;

all'art. 4, comma,1, che le organizzazioni di rispettiva appartenenza curano che il volontario aderente, nell'ambito degli scenari di rischio di protezione civile individuati dalle autorita' competenti, e sulla base dei compiti da lui svolti, riceva formazione, informazione e addestramento, nonche' sia sottoposto al controllo sanitario, nel rispetto dei principi di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, fatto salvo quanto specificato al successivo art. 5 in materia di sorveglianza sanitaria, anche ricorrendo alle componenti mediche interne alle organizzazioni, anche mediante accordi tra organizzazioni, ovvero alle strutture del Servizio sanitario nazionale pubbliche o private accreditate;

 all'art. 4, comma 2, che le organizzazioni, nell'ambito dei suddetti scenari e compiti, curano che il volontario aderente sia dotato di attrezzature e di dispositivi di protezione individuale idonei per lo specifico impiego e che sia adeguatamente formato ed addestrato al loro uso conformemente alle indicazioni specificate dal fabbricante;

all'art. 4, comma 3, che le sedi delle organizzazioni, salvi i casi in cui nelle medesime si svolga un'attivita' lavorativa, nonche' i luoghi di esercitazione, di formazione e di intervento dei volontari oggetto del presente decreto non sono     considerati luoghi di lavoro;

all'art. 5, comma 1, che le organizzazioni di appartenenza dei volontari oggetto del presente decreto individuano i propri volontari che nell'ambito delle attivita' di volontariato svolgono azioni che li espongono ai fattori di rischio di cui al decreto legislativo in misura superiore alle soglie previste e negli altri casi contemplati nel medesimo decreto, affinche' siano sottoposti alla necessaria sorveglianza sanitaria;

Per chiudere forse – e ripeto forse – si sta parlando di questo paragrafo:

all'art. 3, comma 3, che ai fini dell'applicazione delle disposizioni contenute nel decreto interministeriale, il legale rappresentante delle organizzazioni di volontariato di protezione civile e' tenuto all'osservanza degli obblighi di cui al successivo art. 4, salvi i casi in cui sussistano rapporti di lavoro, qualunque sia la relativa tipologia contrattuale;

Se qualcuno ne sa di più o vuole proporre la propria opinione certamente aiuterebbe a sbrogliare la matassa.

Marco Parodi

Istruttore Salute e Sicurezza, Progettista percorsi formativi, Formatore

Scarica la normativa citata nell’articolo:

LEGGE 15 dicembre 2023, n. 191 - Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 ottobre 2023, n. 145, recante misure urgenti in materia economica e fiscale, in favore degli enti territoriali, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili.

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