Il PSS nell’attuale quadro normativo: uno strumento di prevenzione dei rischi

Il PSS nell’attuale quadro normativo: uno strumento di prevenzione dei rischi

Il piano sostitutivo di sicurezza da obbligo di legge a opportunità per una migliore gestione del cantiere pubblico e privato. È una facoltà di committente/stazione appaltante richiederlo ed è una buona prassi da non accantonare.

1. Premessa

2. Il nuovo Codice dei Contratti pubblici e il PSS: viene meno l’obbligo, ma non viene cancellato dal D.Lgs. n. 81/2008.

3. Definizione e contenuti del Piano Sostitutivo di Sicurezza (PSS)

4. Piano Sostitutivo di Sicurezza e lavori privati

5. Conclusioni

6. La tabella delle differenze tra i piani di sicurezza

1. Premessa

Il cosiddetto PSS è “il piano di sicurezza sostitutivo del piano di sicurezza e di coordinamento”.

Era richiesto dal "Codice degli Appalti" (D.Lgs. 163/2006), art. 131, in tutti i cantieri per i quali non era stato nominato il coordinatore. I contenuti del PSS erano obbligatori ai sensi del D.P.R. 222/2003. Il piano doveva essere presentato dall'appaltatore.

Doveva essere predisposto entro trenta giorni dall'aggiudicazione dei lavori, e comunque prima della consegna degli stessi e/o l'inizio dei lavori stessi (art. 131 D. Lgs. 163/06 s.m.i.).

Il PSS, redatto a cura dell'appaltatore o del concessionario, contiene gli stessi elementi del PSC, con esclusione della stima dei costi della sicurezza (D.Lgs. 81/2008, Allegato XV, punto 3.1.1). Il PSS contiene il POS dell’appaltatore.

Il suo scopo, in ambito di appalti pubblici, era quello di “tamponare” la mancanza del Piano di Sicurezza e Coordinamento, qualora quest’ultimo non risultasse obbligatorio in determinati contesti. Esigenza peraltro che non è venuta meno …

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Si deve in ogni caso ricordare che per le stazioni appaltanti, rimane comunque in vigore il punto 4.1.2. dell’allegato XV del DLgs 81/08 che stabilisce: “Per le opere rientranti nel campo di applicazione del D.lgs. n. 163 del 12 aprile 2006 e successive modifiche e per le quali non è prevista la redazione del PSC ai sensi del Titolo IV, Capo I del presente decreto, le amministrazioni appaltanti, nei costi della sicurezza stimano, per tutta la durata delle lavorazioni previste nel cantiere, i costi delle misure preventive e protettive finalizzate alla sicurezza e salute dei lavoratori” poiché si deve ritenere che tra l’ormai abrogato D.lgs. n. 163 del 12 aprile 2006 e il nuovo Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 esista una continuità normativa in tema di appalti pubblici che è idonea a garantire la vigenza, peraltro indiscussa, del predetto obbligo.

2. Il nuovo Codice dei Contratti pubblici e il PSS: viene meno l’obbligo, ma non viene cancellato dal D.Lgs. n. 81/2008

L’entrata in vigore del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, nuovo Codice dei contratti pubblici e delle concessioni, ha rappresentato una forte innovazione nel sistema degli appalti pubblici.

La principale è che ha recepito le Direttive Europee del 2014 in tempi inusualmente rapidi, vista la Legge delega del 28 gennaio 2016, n. 11, e l’emanazione del nuovo Codice meno di tre mesi dopo.

Questa forte accelerazione, dovuta alla necessità di rispettare i tempi imposti per il recepimento del sistema comunitario, ha determinato alcune “incongruenze” normative del nuovo testo di riferimento.

In tal senso, si può fare riferimento alle varianti in corso d’opera, prima dettagliatamente disciplinate dall’articolo 132 del D.lgs. 12 aprile 2006, n. 162, composto da ben sei commi, e, con il Codice Appalti del 2016, regolate dall’articolo 149 del nuovo Codice, composto da soli due commi, dal quale sono derivate diverse incertezze applicative.

Non è questa la sede ove discutere le correzioni e le ulteriori misure adottate in seguito, ma la dimensione del problema si è dimostrata davvero rilevante.

Il nuovo Codice vuole essere parte di un processo di semplificazione amministrativa e burocratica.

Esaminando gli istituti del nuovo Codice è facile rilevare la mancanza del benché minimo riferimento al Piano di Sicurezza Sostitutivo (PSS).

Difatti in tema di piani di sicurezza, il vecchio articolo 131 comma 2 lett. b) del D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 affermava:

“Entro trenta giorni dall’aggiudicazione, e comunque prima della consegna dei lavori, l’appaltatore od il concessionario redige e consegna ai soggetti di cui all’articolo 32:

a) eventuali proposte integrative del piano di sicurezza e di coordinamento quando quest'ultimo sia previsto ai sensi del decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494;(ora d.lgs. n. 81 del 2008)

b) un piano di sicurezza sostitutivo del piano di sicurezza e di coordinamento [PSS] quando quest’ultimo non sia previsto ai sensi del decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494; (ora d.lgs. n. 81 del 2008)”

c) un piano operativo di sicurezza per quanto attiene alle proprie scelte autonome e relative responsabilità nell'organizzazione del cantiere e nell'esecuzione dei lavori, da considerare come piano complementare di dettaglio del piano di sicurezza e di coordinamento quando quest'ultimo sia previsto ai sensi del decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 (ora d.lgs. n. 81 del 2008), ovvero del piano di sicurezza sostitutivo di cui alla lettera b).

Invece il d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Codice appalti) non dedica alcuna disposizione specifica ai piani di sicurezza, né menziona il piano di sicurezza sostitutivo del piano di sicurezza e coordinamento a margine di altre disposizioni. Resta dunque in vigore quanto previsto dalla norma generale, il D.Lgs. n. 81/2008, che indica come obbligatorio il PSC, ma non il PSS.

Il piano di sicurezza sostitutivo trova quindi la propria disciplina di carattere generale nel solo D.lgs. 81/2008 (c.d. Testo Unico Sicurezza), il cui allegato XV punto 3.1.2 continua a prevedere che “Il PSS, redatto a cura dell’appaltatore o del concessionario, contiene gli stessi elementi del PSC di cui al punto 2.1.2…”.

Per le stazioni appaltanti, come già sottolineato, rimane comunque fermo quanto previsto dal punto 4.1.2. del citato allegato XV, nella parte in cui afferma che nell’ambito delle procedure soggette alla disciplina del Codice dei contratti pubblici, le amministrazioni appaltanti sono tenute a stimare, nei costi della sicurezza e per tutta la durata delle lavorazioni previste nel cantiere, i costi delle misure preventive e protettive finalizzate alla sicurezza e alla salute dei lavoratori.

Allo stato, perciò, se ne deduce l’assenza di alcun riferimento normativo in ordine alla obbligatorietà, alle modalità del PSS in materia di appalti pubblici.

Quindi, a meno che la redazione del PSS non sia quindi imposta dallo specifico capitolato di gara (cosa non vietata, del tutto possibile, e che personalmente mi sento di consigliare SEMPRE alle stazioni appaltanti, in ossequio al principio della massima sicurezza tecnologicamente fattibile di cui agli articoli 2087 del Codice Civile e 15 del D. Lgs. n. 81/2008) non sussiste, ad oggi, un obbligo specifico di redazione da parte dell’appaltatore o del concessionario.

3. Definizione e contenuti del Piano Sostitutivo di Sicurezza (PSS)

Come detto il PSS è un piano che viene predisposto a cura dell'appaltatore o del concessionario per ogni cantiere in cui si effettuano delle lavorazioni ed è considerabile come piano sostitutivo del PSC (Piano di Sicurezza e Coordinamento), quando questo non sia previsto.

L'abrogato art. 131, comma 3 D.Lgs. 163/06 prevedeva che “il piano di sicurezza e di coordinamento, quando previsto ..., ovvero il piano di sicurezza sostitutivo di cui alla lettera b) del comma 2, nonché il piano operativo di sicurezza di cui alla lettera c) del comma 2 formano parte integrante del contratto di appalto o di concessione; i relativi oneri vanno evidenziati nei bandi di gara e non sono soggetti a ribasso d'asta. Le gravi o ripetute violazioni dei piani stessi da parte dell'appaltatore o del concessionario, previa formale costituzione in mora dell'interessato, costituiscono causa di risoluzione del contratto. Il regolamento di cui al comma 1 stabilisce quali violazioni della sicurezza determinano la risoluzione del contratto da parte della stazione appaltante. Il direttore di cantiere e il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze, vigilano sull'osservanza dei piani di sicurezza””.

Il Piano Sostitutivo di Sicurezza era dovuto in tutti i lavori pubblici non soggetti al PSC, il cui elenco è incluso nell’allegato I del D.Lgs. 163/06.

I Soggetti Obbligati a redigere il PSS erano le imprese esecutrici di lavori pubblici di cui il cui all’allegato I del D.Lgs. 163/06 negli appalti pubblici. Doveva essere preparato entro trenta giorni dall'aggiudicazione dei lavori, e comunque prima della consegna degli stessi e/o l'inizio dei lavori stessi (art. 131 D. Lgs. 163/2006 s.m.i.).

Il legislatore in materia di appalti di lavori pubblici aveva con queste disposizioni posto al centro dell'attenzione la sicurezza dei lavoratori nei cantieri minori o, comunque, non soggetti al PSC di cui al D.Lgs. 494/96 (fino al 15.05.08) e di cui all’art. 100 del D.Lgs. 81/08, nei quali l’assenza del Coordinatore per la Progettazione fa venir meno la progettazione della sicurezza, ottenuta attraverso la redazione preventiva del PSC.

È fatto notorio che proprio, e soprattutto, nei lavori di piccola entità si verificano frequenti infortuni sul lavoro. Per tale motivo, relativamente agli appalti di lavori pubblici, nei casi in cui non è presente un PSC, l’appaltatore o il concessionario doveva farsi carico dell’elaborazione del Piano Sostitutivo di Sicurezza, oltre che del proprio Piano Operativo di Sicurezza (POS), che finiva per essere incluso nel più ampio PSS.

Il PSS contiene, pertanto, gli stessi elementi del PSC, con l’esclusione dei costi della sicurezza (Allegato XV punto 3.1.1. del D.Lgs. 81/08).

Dunque l’appaltatore o il concessionario, obbligatoriamente prima del nuovo Codice appalti, oggi solo se richiesto dalla stazione appaltante, allo stesso modo del coordinatore per la sicurezza durante la progettazione, si fa carico di:

• definire le modalità di organizzazione del cantiere, in relazione allo specifico intervento da eseguire e alle condizioni ambientali presenti;
• di specificare le prescrizioni di tutela da adottare, al fine di eliminare o ridurre i rischi propri delle varie fasi lavorative;
• di stabilire le misure di coordinamento da osservare al fine di eliminare o minimizzare i rischi dovuti alle interferenze.

Il PSS, se richiesto, negli appalti pubblici di lavori è un allegato di contratto, così come il PSC è anch'esso un allegato del contratto.

In particolare il modello di Piano di Sicurezza Sostitutivo (PSS) deve tener conto delle seguenti indicazioni del D.Lgs. 81/2008:

• “Allegato XV, punto 1.1.1., lettera i) si intende per PSS: il piano di sicurezza sostitutivo del piano di sicurezza e di coordinamento, di cui all’articolo 131, comma 2, lettera b) del D.Lgs. 163/2006 e successive modifiche;
• Allegato XV, punto 3.1.1.: il PSS, redatto a cura dell’appaltatore o del concessionario, contiene gli stessi elementi del PSC di cui al punto 2.1.2., con esclusione della stima dei costi della sicurezza;
• articolo 96, comma 1: i datori di lavoro delle imprese affidatarie e delle imprese esecutrici, anche nel caso in cui nel cantiere operi una unica impresa, anche familiare o con meno di dieci addetti: [...] g) redigono il piano operativo di sicurezza di cui all’articolo 89, comma 1, lettera h).[...]”.
• Il PSS “nel caso di appalti pubblici, costituisce il Piano di Sicurezza Sostitutivo ai sensi del D.Lgs. 163/2006, art. 131, comma 2, lettera b) [non più in vigore], integrato con gli elementi del Piano Operativo di Sicurezza in base al punto 3.2.2. dell’Allegato XV del D.Lgs. 81/2008;
• nel caso di appalto privato, costituisce il Piano Operativo di Sicurezza, come previsto dal D.Lgs. 81/2008, art. 96, comma 1, lettera g), in assenza del Piano di Sicurezza e Coordinamento”.

Occorre sottolineare che il piano di sicurezza sostitutivo deve obbligatoriamente considerare tutti i rischi, compresi quelli che sono di competenza del PSC, affinché la valutazione risulti completa nel rispetto dell’Allegato XV punto 3.1.1 e dell’articolo 89 lettera h) del D.Lgs. 81/2008.

Inoltre va ricordato che le condizioni che determinano la necessità di predisporre il Piano di Sicurezza Sostitutivo (presenza in cantiere di una sola impresa alla quale sono affidati tutti i lavori, che realizzano l’intera opera) consentono alcune semplificazioni rispetto ai contenuti minimi del PSC”.

Ad esempio per quanto attiene i seguenti aspetti:

• la presenza di una sola impresa implica la valutazione di tutti i rischi e di tutte le situazioni prevedibili per l’esecuzione dei lavori a carico di un solo soggetto (il datore di lavoro dell’impresa stessa);
• le prescrizioni relative ai contenuti minimi del PSC (di cui al punto 3.1.1. dell’Allegato XV del D.Lgs. 81/2008 sui contenuti del PSS) prevedono, alla lettera h) del punto 2.1.2, la possibilità di attivare il servizio di gestione delle emergenze di tipo comune: in questo caso (redazione del PSS) non è applicabile tale opzione poiché non sono presenti più imprese. L’impresa organizza il servizio di gestione delle emergenze al quale dovranno fare riferimento gli eventuali lavoratori autonomi sub-affidatari;
• le possibili interferenze tra le lavorazioni sono esclusivamente quelle c.d. ‘interne’ all’impresa obbligata a redigere il PSS, cioè quelle tra le squadre dei lavoratori dipendenti di tale impresa e tra queste e gli eventuali lavoratori autonomi sub affidatari operanti in cantiere: l’impresa dovrà provvedere ad eliminare o ridurre al minimo i rischi dovuti a tali interferenze.

È necessario revisionare, aggiornare, modificare ed integrare il piano ogni qual volta intervengano modifiche significative alla situazione lavorativa ipotizzata, soprattutto se correlate alla salute e la sicurezza dei lavoratori (ad esempio, introduzione di nuove attrezzature e/o tecnologie e modifiche all’organizzazione del lavoro)”.

Qualora invece dovesse subentrare almeno una nuova ulteriore impresa esecutrice il PSS rappresenterà il nucleo fondamentale del PSC divenuto a quel punto obbligatorio.

Indice del PSS:

1. ANAGRAFICA DELL’OPERA

1.1. Riferimenti all’appalto

1.2. Riferimenti all’area

1.3. Riferimenti al progetto

2. DATI IDENTIFICATIVI DELL’IMPRESA

3. FIGURE AZIENDALI RELATIVE AL CANTIERE

3.1. Datore di lavoro

3.2. Eventuale delegato alla sicurezza

3.3. Dirigenti e preposti

3.4. Servizio di Prevenzione e Protezione e suo Responsabile

3.5. Medico competente

3.6. Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza

3.7. Lavoratori addetti alla gestione delle emergenze

3.8. Eventuali altri incarichi e mansioni in materia di sicurezza

4. RIFERIMENTI AL CANTIERE

4.1. Ubicazione del cantiere

4.2. Natura dei lavori da eseguire

4.3. Lavoratori dipendenti e autonomi presenti in cantiere

5. GESTIONE DELLE EMERGENZE

6. ANALISI DELL’AREA DI CANTIERE

7. ANALISI DELL’ORGANIZZAZIONE DEL CANTIERE

8. ANALISI DELLE ATTIVITA’ SVOLTE NEL CANTIERE

9. COORDINAMENTO

9.1. Programmazione e turni di lavoro

9.2. Interferenze

10. IMPIANTI E DOTAZIONI DI LAVORO

11. SOSTANZE E PREPARATI PERICOLOSI

12. VALUTAZIONE DEI RISCHI E AZIONI DI PREVENZIONE E PROTEZIONE

12.1. Indicazione dei criteri seguiti per la valutazione dei rischi

12.2. Esito del rapporto di valutazione del rischio rumore

12.3. Dispositivi di Protezione Individuale forniti ai lavoratori

12.4. Rapporto relativo all’informazione, formazione e addestramento

13. DOCUMENTAZIONE DI RIFERIMENTO

14. ALLEGATI

15. DOCUMENTI TENUTI A DISPOSIZIONE

“I prerequisiti di un buon Piano Sostitutivo di Sicurezza”, scrive Stefania Zanirato, “sono:

1. Essere imprescindibile per la tutela della sicurezza di chi lavora
2. Essere integrato con i contenuti del POS
3. Essere chiaro, per garantire il regolare svolgimento di tutte le attività di cantiere che avvengono contemporaneamente dalla stessa impresa.

La sfida più grande per l’appaltatore al momento della compilazione del PSS è proprio la precisione, per riuscire a rispettare i contenuti minimi dettati dal Testo Unico, senza dimenticare nulla nel loro trattamento”.

4. Piano Sostitutivo di Sicurezza e lavori privati

Nel caso di appalti privati, il PSS, poiché include il POS, soddisfa all’obbligo di redigere quest’ultimo, e dunque viene assimilato al POS in mancanza del PSC e in relazione a quanto disposto dall’articolo 96 del D.Lgs 81/2008.

Va ricordato che il Decreto Interministeriale 9 settembre 2014 ha introdotto i modelli semplificati dei piani di sicurezza, inclusa la predisposizione del PSS.

Il PSS non è dunque più un obbligo nei lavori pubblici, non lo è mai stato nei lavori privati, resta però un’ottima opzione preventiva nei lavori sia pubblici che privati; esistono modelli semplificati dello Stato, modelli elaborati dagli esperti, software oramai collaudati, e può sicuramente essere considerato uno strumento utile il cui uso resta auspicabile in molti casi.

5. Conclusioni

Non importano le opinioni, ma i fatti: il PSS è tuttora richiesto da alcune stazioni appaltanti, cosa ottima se si ha a cuore la sicurezza prima di tutto.

Il PSS è indicato nel Dlgs 81 quanto a contenuti minimi obbligatori.  Esiste perfino un modello ministeriale semplificato.

Occorre capire due punti essenziali:

1. il PSS è decisamente meglio del POS ai fini della sicurezza
2. non è vietato chiederlo, anzi equivale ad una buona prassi.

Il PSS non è un doppione del POS.

Non è più prescritto obbligatoriamente dalla legge, ma non di meno è molto utile nei cantieri con una impresa dove è probabile arrivino altre imprese, in questo modo il PSC è già quasi pronto, e laddove la complessità del contesto, la dimensione dei rischi, consigli un documento assai più solido del POS, com’è fuori di ogni dubbio il PSS.

In conclusione va ancora sottolineato che due documenti, il Piano Sostitutivo di Sicurezza ed il Piano Operativo di Sicurezza, sono simili per alcuni versi, dissimili per molti altri, non sono uguali. Hanno alcuni argomenti in comune, ma tanti altri differenti.

Il Piano Sostitutivo di Sicurezza  contiene gli stessi elementi del PSC (ad esclusione della stima dei costi). Ove non sia prevista la redazione del PSC, il PSS è integrato con gli elementi del POS.

Dunque il PSS è composto dagli argomenti del PSC (ad esclusione dei costi della sicurezza) più gli argomenti del POS.

Perciò il PSS contiene i seguenti argomenti generali del PSC (e non del POS):

• il diagramma di Gantt;
• la descrizione del contesto in cui si trova l'area del cantiere;
• la descrizione sintetica dell'opera;
• lo studio dell'area del cantiere;
• il coordinamento generale del piano;
• la planimetria del cantiere.

Ugualmente nel PSS ritrovo i seguenti argomenti specifici del POS (e non del PSC):

• l'elenco delle opere provvisionali, macchine ed impianti;
• l'elenco delle sostanze e preparati pericolosi;
• la formazione e informazione dei lavoratori;
• l'organizzazione delle emergenze.

PSS e PSC hanno in comune:

• lo studio delle lavorazioni;
• l'analisi dei rischi
• lo studio dell'organizzazione del cantiere.

6. La tabella delle differenze tra i piani di sicurezza

Rolando Dubini, avvocato in Milano, cassazionista

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