Il ruolo datoriale nella scuola: verso la sicurezza sostenibile

Il ruolo datoriale nella scuola: verso la sicurezza sostenibile

Analisi delle responsabilità nell'ambito della sicurezza per le figure datoriali del comparto scolastico, alla luce delle recenti sentenze di Cassazione. L’articolo di un Dirigente scolastico secondo il principio guida della sostenibilità.

Torino, 1 Feb – All’interno del ruolo del , i temi della salute e sicurezza nella scuola come luogo di lavoro hanno assunto e assumono sempre più un’importanza notevole sia in termini di impegno professionale, sia in termini di responsabilità che vengono spesso percepite dalla categoria come “eccessive” e “non sostenibili” rispetto agli strumenti di gestione e alle risorse che si hanno a disposizione.

Mettiamo a disposizione dei lettori un contributo di Antonietta Di Martino, dirigente scolastico, dalla rivista "Dirigere la scuola"- Euroedizioni-Torino che, partendo dai presupposti per la crescita professionale della categoria in materia di salute e sicurezza, indaga il nei suoi aspetti di attenzione alla luce del principio guida della sostenibilità, i suoi sviluppi nella recente giurisprudenza e la sua possibile evoluzione rispetto a ipotesi normative attualmente all’esame del Parlamento.

Il contributo contiene anche una disamina della normativa attuale sulla chiusura temporanea della scuola per motivi di sicurezza, distinguendo le competenze in merito dei vari soggetti istituzionali.

Considerando i recenti articoli relativi alle sentenze di Cassazione penale nell'ambito della sicurezza scolastica (ad esempio gli articoli di Anna Guardavilla)  anticipiamo lo stralcio dell'articolo in allegato di Antonietta Di Martino relativo agli sviluppi giurisprudenziali, rimandando alla lettura completa dell'articolo in allegato, coloro i quali abbiano l'interesse di comprendere meglio lo scenario al quale è riferita l'analisi proposta dal Dirigente scolastico e la relativa contestualizzazione.

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Il ruolo datoriale nella scuola. Verso la sicurezza sostenibile, tra sviluppi giurisprudenziali e ipotesi normative

a cura di Antonietta Di Martino, dirigente scolastico

(…)

SVILUPPI NELLA GIURISPRUDENZA E IPOTESI NORMATIVE

a) Tre sentenze recenti a confronto

Tre sentenze recenti si sono pronunciate sulle competenze dei dirigenti scolastici, in rapporto a quelle dell’Ente proprietario. Le esaminiamo in quanto si collegano alle proposte di modifiche al Dlgs 81/08, presentate al Parlamento, che apportano significativi cambiamenti in ordine al ruolo dei datori di lavoro nella scuola.

Non si entrerà quindi nel merito delle singole posizioni di garanzia, o di dettagli tecnici, strutturali e comportamentali propri di ciascun caso nel determinare il quadro delle responsabilità. S’intende invece estrapolare il passaggio più significativo per le riflessioni oggetto di questo articolo.

Si tratta della nota sentenza relativa al doloroso caso del Liceo Darwin di Rivoli (TO), in cui ha perso la vita lo studente Vito Scafidi e che ha determinato la condanna di tre dirigenti della Provincia di Torino, che si sono succeduti nel Servizio Edilizia Scolastica e tre RSPP che si sono succeduti nel liceo Darwin.

Come possiamo rilevare dal testo riportato, i giudici della Cassazione riconoscono in capo alla scuola da un lato, il limite in merito ai poteri decisionali e di spesa, dall’altro l’esistenza della responsabilità al di là della richiesta all’Ente proprietario di idonei interventi strutturali.

Questa responsabilità si sostanzia nella valutazione dei rischi, che deve quindi ricomprendere anche quelli strutturali, e conseguenti misure compensative in attesa dell’intervento richiesto. Ove non sia possibile garantire un adeguato livello di sicurezza, occorre interrompere l'attività.

Viene quindi estesa ai datori di lavoro della scuola, ai fini della valutazione del rischio strutturale, e al pari dei tecnici della Provincia/Comune l’attività di manutenzione preventiva [1] che comporta ispezioni e controlli tecnico- specialistici anche in locali non direttamente accessibili (solai, tetti ecc.) 

Si tratta di un’attività al momento “non sostenibile” per i dirigenti scolastici, in quanto tale incombenza dovrebbe presuppone l’assegnazione alle scuole di risorse dedicate e ingenti per:

- affidare tale valutazione al proprio RSPP, nel caso in cui possieda le competenze tecniche per farlo, fornendolo di adeguate attrezzature per le ispezioni in quota o strumentazioni per altre rilevazioni tecnico-specialistiche;

- integrare l’azione del SPP con esperti di alto profilo o ditte esterne appositamente nominate/appaltate  in base al rischio da valutare.

Anche di questo caso, altrettanto doloroso per la perdita della vita di tre studenti, e che ha visto la condanna del dirigente scolastico e del dirigente della Provincia, si è parlato e scritto molto.

Nello stralcio della motivazione qui riportata, notiamo che, al pari della precedente sentenza, non viene messo in dubbio che gli interventi strutturali non competano al dirigente scolastico. Viene tuttavia ribadito che, nelle more degli interventi richiesti all’Ente proprietario, vada garantito un equivalente livello di sicurezza. Quando questa garanzia non è possibile darla, occorre interrompere l’attività.

Questa sentenza riguarda un dirigente dell’area tecnica e manutentiva di un Comune che ha presentato ricorso per l’ammenda di 2000 euro, a seguito di un’ispezione dei VVF in cui era stata accertata la mancata verifica degli estintori e il non funzionamento dell’impianto idrico. Il ricorso è stato respinto con la motivazione sopra riportata, che distingue nettamente le competenze dell’Ente proprietario da quelle della scuola, nel modo lineare in cui siamo soliti riconoscerle.

C’è da dire che il reato ipotizzato riguarda la violazione delle norme prevenzionistiche, in assenza di eventi dannosi che riguardano altre fattispecie penali. Quest’ultima precisazione impone una riflessione.

La mancata verifica periodica degli estintori, in aggiunta al non funzionamento dell’impianto idrico, è un fatto che arreca grave pregiudizio alla sicurezza antincendio, lasciando il luogo di lavoro privo di adeguata protezione, caso in cui difficilmente si possono trovare adeguate misure compensative che garantiscano una “sicurezza equivalente”.

È ragionevole quindi presupporre che, se fosse capitato un incendio, e con delle vittime, l’indagine avrebbe coinvolto anche il dirigente scolastico nei suoi obblighi di valutazione del rischio, di predisporre misure per garantire una sicurezza equivalente e, nel caso, interrompere le attività.  

b) Quando la norma è difficilmente sostenibile.

È cosa evidente che, in ogni caso, il dirigente scolastico è gravato di una grande responsabilità e l’unico modo per alleviarla in riferimento alle peculiarità della scuola è quello di una modifica normativa.

A dirlo è lo stesso MIUR, in risposta a un’interrogazione successiva alla sentenza della Città dell’Aquila, dove viene anche ripreso il tema dei rischi strutturali in locali non direttamente accessibili o gestiti da altro datore di lavoro: nelle scuole esistono infatti alcuni locali, zone e aree che risultano essere non direttamente accessibili al Dirigente Scolastico e che quindi non possono essere soggetti al controllo\sorveglianza del Servizio di Prevenzione e di Protezione attivo presso ciascuna scuola. I sopralluoghi e i controlli dei locali non direttamente accessibili e cioè inaccessibili alla normale ispezione o controllo visivo (ad es. solai, tetti, sottotetti controsoffitti con relativi elementi accessori), o con divieto di accesso al personale (ad es. caldaie, scantinati, locali tecnici, intercapedini), o richiedenti azioni in quota o comunque assimilabili alla manutenzione ordinaria/straordinaria (spostamento o smantellamento di controsoffitti, apertura botole ecc.) [2], parrebbe essere compito dell’Ente proprietario. Il Dirigente scolastico dovrebbe invero essere tenuto a:

1. richiedere periodicamente (almeno una volta all’anno) all’Ente proprietario di effettuare le ispezioni e i controlli periodici e di fornirne riscontro formale alla scuola, ai sensi dell’art. 18 c.3 del Dlgs 81/08
2. segnalare prontamente all’Ente Proprietario la presenza di anomalie riscontrabili a seguito di un evento (ad es. caduta di tegole a causa del vento) o riscontro visivo (ad es. la presenza d’infiltrazioni o fessurazioni) per i necessari interventi, sempre in riferimento all’art. 18 c.3 del Dlgs 81/08
3. valutare il rischio in base all’esito dei predetti riscontri da parte dell’Ente Proprietario e in base alla presenza di eventuali anomalie.
4. nel caso si rendessero evidenti segnali di pericolo concreto e attuale di danno agli alunni e personale adottare opportuni provvedimenti di delimitazione o chiusura degli spazi a rischio

c) Quando occorre cambiare le norme.

Se da una parte i Dirigenti scolastici lamentano dai tempi del D.Lgs.626/94 la difficoltà applicativa della normativa sulla sicurezza dei luoghi di lavoro nel comparto scolastico, dall'altra gli stessi dimostrano molte perplessità sia nei confronti del legislatore, che continua a posticipare l'applicazione della normativa antincendio [3],  e sia nei confronti dei politici della Camera e del Senato, che propongono Leggi che invece di chiarire le responsabilità del dirigente scolastico paiono piuttosto gravarlo ulteriormente e ingiustificatamente.

Come già riferito, il MIUR nella risposta del 17 dicembre 2015, sottolinea come sia evidente «… che l’unica strada possibile per alleviare le responsabilità legate alla figura del dirigente scolastico è quella di una modifica normativa>>.

All'interno dello stesso MIUR ha preso piede una proposta, oggetto di riflessione interna e comunque da valutare in raccordo con le altre amministrazioni interessate, secondo la quale potrebbe prevedersi di limitare gli obblighi attualmente insistenti in capo al dirigente scolastico, quale datore di lavoro, alle sole aree e spazi che gestisce direttamente. <<Gli altri spazi, come ad esempio, i locali tecnici, i sottotetti non utilizzati e i tetti potrebbero essere individuati quali luoghi di esclusiva competenza ed accesso (e quindi responsabilità) dell’ente locale proprietario. Stesso discorso potrebbe farsi, inoltre, anche con riferimento ai locali adibiti a cucine, mense o bar che, di conseguenza, potrebbero essere individuati quali luoghi per i quali gli obblighi e la responsabilità sono riconosciuti ad esempio in capo al titolare della ditta alla quale è affidato il servizio di ristorazione, mensa o bar>>.

Successivamente alla risposta del MIUR sono state presentate nel 2016 due ipotesi normative che stanno facendo il loro corso in Parlamento.

Riguardo al punto a), si rimane perplessi dal riferimento all’art. 13 del Dlgs 81/08: si tratta dell’articolo che individua gli organi di vigilanza, che hanno titolo ad effettuare le ispezioni nei luoghi di lavoro, impartire le prescrizioni e infliggere le sanzioni (ASL, VVF ecc.). Come può il Dirigente Scolastico diventare organo di vigilanza sui rischi delle attività che gli competono come datore di lavoro?

Leggendo la premessa alla proposta di legge, di cui si riporta uno stralcio qui sotto, si chiarisce che per vigilanza s’intende solo l’attività d’individuazione di pericoli e di valutazione dei rischi, per cui la modifica normativa di cui al presente punto a), andava quindi più correttamente riferita all’art. 17 e non all’art. 13.

“ Si rende pertanto necessaria un’operazione che sia, al contempo, di verità e di manutenzione legislativa. Come datori di lavoro e come responsabili per la sicurezza, dirigenti e docenti scolastici possono e devono essere chiamati in causa per i rischi derivanti dall’attività scolastica e, cioè, dall’insieme di condotte che si svolgono entro il perimetro della loro responsabilità gestionale e amministrativa. Quanto, invece, alla valutazione dei rischi strutturali e a quelli derivanti dagli interventi di terzi sull’immobile, dev’essere chiarito che il massimo da esigere da tali soggetti è la segnalazione tempestiva di eventuali situazioni di pericolo di cui possano venire a conoscenza.”

Il punto b) della proposta di legge va ad intercettare e risolvere la richiesta del mondo scolastico, a seguito degli sviluppi giurisprudenziali illustrati precedentemente, di assegnare in via esclusiva all’Ente proprietario l’attività di valutazione dei rischi strutturali e conseguenti misure di prevenzione. Tale attività comporta, come detto prima, interventi tecnico-specialistici non compatibili, allo stato attuale, col secondo e terzo criterio della sostenibilità (mancanza di risorse adeguate per l’attuazione e obbligo difficilmente praticabile da parte del soggetto individuato come responsabile).

Anche questa proposta di modifica normativa risponde a un’esigenza e risolve una preoccupazione dei dirigenti scolastici, e dei dirigenti pubblici in genere: quella di poter esercitare il potere di chiusura temporanea della scuola nonché di ordinarne l’evacuazione in caso di pericolo grave ed immediato, senza incorrere nei reati d’interruzione di pubblico servizio e procurato allarme. Il riferimento alle sentenze dei casi di Rivoli e Città dell’Aquila, che insistono sulla necessità d’interrompere le attività in caso di carenze strutturali, laddove non si possa garantire all’utenza un livello equivalente di sicurezza, è evidente.

Inoltre è precisato che la valutazione della gravità ed immediatezza del pericolo è compiuta con la diligenza del buon padre di famiglia, cioè quella richiesta all’uomo comune, non al tecnico o professionista ed in relazione al preesistente stato dei luoghi , tenendo in considerazione la presenza di utenti del servizio nei locali ed edifici.

Tuttavia non tutti concordano sul fatto che la modifica prospettata apporti un alleggerimento del carico di responsabilità del dirigente scolastico. Per comprendere quest’ultima posizione vediamo in sintesi cosa prevede attualmente la norma.

4. LA CHIUSURA TEMPORANEA DELLA SCUOLA PER MOTIVI DI SICUREZZA: LE NORME ATTUALI

Per “chiusura temporanea della scuola” s’intende un provvedimento con il quale, per cause di forza maggiore, si preclude l’accesso ai locali dell’edificio scolastico a chiunque, ovvero sia all’utenza (studenti, genitori), sia a tutto il personale che ci lavora, sia a persone esterne, per un arco di tempo stabilito.

Esso si distingue dal provvedimento di sospensione delle lezioni o delle attività didattiche, che comporta, per gli alunni, l’interruzione dell'obbligo dalla frequenza delle lezioni mentre il personale ATA, i docenti o altre persone che collaborano con la scuola, possono accedere all’edificio scolastico, che rimane aperto per le altre eventuali o ordinarie attività d’istituto (ad es. riunioni degli organi collegiali già programmate, servizi amministrativi e ausiliari ecc,)

I SINDACI possono adottare provvedimenti contingibili e urgenti di chiusura della scuola per il periodo necessario, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, e nella duplice veste di:

1. rappresentante della comunità locale, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, ai sensi dell’art. 50 del Dlgs 267/2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e dell’art. 117 del Dlgs 112/1998

2. ufficiale di Governo, al fine di prevenire e di eliminare gravi  pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza  urbana, ai sensi dell’art. 54 del Dlgs 267/2000 e successive modificazioni. I provvedimenti  sono tempestivamente   comunicati   al   prefetto   anche  ai  fini  della predisposizione   degli   strumenti   ritenuti  necessari  alla  loro  attuazione (ad es. necessità d’intervento della forza pubblica)

Secondo il Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773, art. 2, i PREFETTI (titolari delle Prefetture – Uffici Territoriali del Governo) nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, hanno facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica. Ai sensi dell’art. 54 c.11 del Dlgs n. 267/2000 possono intervenire con proprio provvedimento in caso d’inerzia del Sindaco.

Il DIRIGENTE SCOLASTICO, ai sensi dell’art. 396, c. 2 lettera l del Dlgs 297/94, tra le funzioni proprie del suo ruolo, in quanto responsabile dell’istituzione scolastica, ha il compito di assumere i provvedimenti  di emergenza e quelli richiesti  per  garantire  la  sicurezza  della scuola.  Con la sua individuazione quale datore di lavoro in materia di sicurezza (DM 292/96), la gestione dell’emergenza e le misure per mettere in sicurezza gli studenti e il personale diventano un obbligo anche ai sensi dell’art. 18 del Dlgs 81/08, con tutte le sue implicazioni di carattere organizzativo e documentale, ai fini di un’efficace prevenzione e protezione dai rischi e dagli eventi dannosi.

Il Dirigente scolastico, dunque, può assumere provvedimenti di chiusura temporanea della scuola, ma solo in situazioni assolutamente eccezionali di pericolo concreto ed attuale di grave danno alle persone non altrimenti evitabile, informando immediatamente le autorità competenti, il Direttore Generale dell’Ufficio Scolastico Regionale (che può anch’egli disporre direttamente in tal senso), nonché il Consiglio d’Istituto per le materie attinenti alla sua competenza (C.M. n. 177/1975 e CM 153/1987).

Si tratta, ovviamente, per il Dirigente Scolastico, di una decisione delicata, da prendere valutando attentamente la presenza degli elementi oggettivi di cui sopra, avvalendosi del supporto e della consulenza del Responsabile (DM 382/98 art. 5 c.2) e dei componenti del Servizio di Prevenzione e Protezione dai Rischi, per non incorrere nei reati di cui agli art. 331, 340 e 658 c.p. e in responsabilità patrimoniale per danno erariale, a seguito della mancata prestazione del servizio del personale scolastico che, in quanto impossibilitato per cause di forza maggiore, conserva il diritto alla retribuzione (art.1256 del Codice Civile).

 Al di fuori delle situazioni di eccezionalità, ma comunque in caso di emergenza, il dirigente scolastico deve sempre e preventivamente richiedere l’intervento delle autorità territorialmente competenti come sopra indicate, affinché procedano a valutare ed eventualmente adottare i provvedimenti di chiusura temporanea.

Esempi ricorrenti di causa di forza maggiore sono quelli relativi ad avverse condizioni atmosferiche, come intense nevicate o alluvioni.  In questi casi si è verificato che alcuni sindaci abbiano disposto l’intera chiusura delle scuole, altri abbiano previsto la sola sospensione delle lezioni che, come abbiamo visto sopra, non preclude l’accesso a scuola del personale.

La sospensione delle lezioni è un provvedimento attribuito anche alle PROVINCE (per le scuole secondarie superiori) e ai COMUNI (per le scuole dei gradi inferiori), ai sensi dell’art. 139 del Dlgs di 112/1998 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), sempre in presenza di casi gravi e urgenti.

La scelta di non chiudere la scuola, limitando il provvedimento di emergenza alla sospensione delle lezioni, presuppone che vi siano, per il personale in servizio, le garanzie di tutela dai rischi per la salute e sicurezza quali ad esempio: edifici riscaldati, ingressi sgombri da ghiaccio e neve, delimitazioni o chiusura delle zone o spazi pericolosi ecc., di cui non sempre gli Enti Proprietari degli edifici scolastici tengono conto. Sarà quindi cura del Dirigente Scolastico intervenire per le opportune segnalazioni e richieste (al Comune o alla Provincia in base all’ordine di scuola), e per le misure compensative di messa in sicurezza, astenendosi comunque “salvo eccezione debitamente motivata da esigenze di tutela della salute e sicurezza, dal richiedere ai lavoratori di riprendere la loro attività in una situazione di lavoro in cui persiste un pericolo grave e immediato”(art. 18, c. 1. Lettera m Dlgs 81/08).

RIFLESSIONI CONCLUSIVE

Come si è visto, rientrano già ora nelle prerogative dei Dirigenti Scolastici le seguenti azioni preventive e protettive:

- la chiusura temporanea della scuola, in presenza di situazioni assolutamente eccezionali di pericolo concreto e attuale di grave danno alle persone non altrimenti evitabile

- l’obbligo, come datore di lavoro, di astenersi dal richiedere ai lavoratori di riprendere la loro attività in una situazione in cui persiste un pericolo grave ed immediato.

Si tratta forse di sottigliezze lessicali che non cambiano la sostanza, ma il timore nei confronti del DDL n.2449/2016, è quello di vedere identificato nel Dirigente Scolastico un potere di chiusura della scuola più ampio rispetto a prima e parificato a quello dei prefetti, che di per sé, escludendo l’applicazione delle fattispecie penali richiamate dalla proposta di legge, può essere positivo, ma che all’atto pratico non sia così semplice da esercitare.

I concetti di "pericolo grave e immediato" e di "buon padre di famiglia" nel decidere “quando” una scuola si trovi in situazione tale da dover essere chiusa, potrebbero infatti avere dei contorni "liquidi", che però sono suscettibili di diventare solidi come macigni col senno di poi, ovvero dopo l'evento dannoso.

E tutto questo in una situazione di strutture carenti, dove garantire un equivalente livello di sicurezza è un'impresa quanto meno ardua e dove quindi i Dirigenti Scolastici dovrebbero valutare l’adozione di provvedimenti di chiusura per un numero considerevole di scuole, senza aspettare l'evento dannoso, proprio come farebbe un buon padre di famiglia.

Al di là della responsabilità dei dirigenti e della loro possibilità, prospettata dal DDL n.2449/2016, di adottare i provvedimenti più opportuni con più serenità, cioè senza avere timore di ripercussioni di carattere penale, occorre quindi senza dubbio in primo luogo che la messa in sicurezza degli edifici scolastici rimanga un obiettivo politico irrinunciabile e un impegno con carattere di assolute priorità e continuità, a prescindere da cambiamenti rispetto al Governo e ai vertici del MIUR.

“ Il ruolo datoriale nella scuola. Verso la sicurezza sostenibile, tra sviluppi giurisprudenziali e ipotesi normative”, a cura di Antonietta Di Martino (dirigente scolastico), contributo in "Dirigere la scuola"- Euroedizioni-Torino (formato PDF, 3.67 MB).

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